I SA/Wa 812/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S., K. R., H. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. S. działającej w imieniu własnym i jako kurator dla nieobecnych małżonków H. i S. S. C. i K. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] grudnia 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła współwłasność H. i W. małżonków R. w równych częściach niepodzielnie co do 3/4 części oraz H. i S. S. małżonków C. w równych częściach co do 1/3 części, co potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] października 1949 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy W., później Skarbu Państwa. Następnie grunt tej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się z mocy prawa własnością Dzielnicy-Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r., a stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), grunt ten stał się własnością Miasta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., w związku z czym termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej upływał w dniu 16 lutego 1949 r., natomiast właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli stosownego wniosku w terminie i trybie przewidzianym w art. 7 ust. ust. 1 dekretu. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1951 r. nie przyznało dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i stwierdziło, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa; w uzasadnieniu wskazano, że teren wymienionej nieruchomości objęty został w posiadanie w dniu 16 sierpnia 1948 r., termin do złożenia wniosku dekretowego upływał z dniem 16 lutego 1949 r., a dotychczasowy właściciel nie złożył w powyższym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, wobec czego prawo własności czasowej nie może być przyznane. W dniu 21 marca 1995 r. A. R. i J. R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1951 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1951 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1304/03 uchylił obie decyzje Kolegium wskazując, iż organ nadzoru nie ustalił kręgu osób mających przymiot strony w postępowaniu i w konsekwencji nie zapewnił im możliwości czynnego udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że A. S. i K. R. - następczynie prawne A. R. i J. R. - zmodyfikowały wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1951 r. w ten sposób, że podniosły, iż orzeczenie to zostało podpisane przez osobę nieposiadającą stosownego upoważnienia; nadto, ich zdaniem, ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę W. również zostało podpisane przez osobę nieupoważnioną, wobec czego nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że jeżeli nieruchomość [...] objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. znajdowała się w posiadaniu wnioskodawcy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony został w odpowiednim terminie, a korzystanie z nieruchomości dało się pogodzić z obowiązującym planem zabudowania, to organ gminy ma obligatoryjny obowiązek uwzględnić wniosek. Taki stan prawny obowiązuje do chwili obecnej. Jeżeli te trzy warunki łącznie są spełnione, byłym właścicielom przysługuje roszczenie o wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, a następnie prawo wpisu nabytego prawa w księdze wieczystej. Zatem organ rozpoznający wniosek złożony w trybie dekretu powinien przede wszystkim ustalić, czy zostały spełnione przez wnioskodawcę wymienione warunki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2003 r., OPK 3/03 (publ. ONSA 2004/1/12) wskazał, że "analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozwala na odczytanie w nim dwóch norm, które regulują dwie różne sprawy. Po pierwsze, statuuje uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), przy czym powstanie tego uprawnienia jest następstwem wejścia w życie dekretu i przejścia gruntu na własność gminy W. Po drugie, określa termin realizacji tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśniecie uprawnienia". Niezłożenie wniosku w zakreślonym terminie powodowało wygaśnięcie uprawnienia dotychczasowego właściciela nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości nie został w ogóle złożony przez podmiot uprawniony, tj. właściciela przedmiotowej nieruchomości, również skarżące w toku postępowania nie wykazały, aby istniały jakiekolwiek okoliczności wskazujące na fakt złożenia takiego wniosku. Uchybienie sześciomiesięcznego terminu materialnoprawnego jest negatywną przesłanką do uwzględnienia żądania o przyznanie prawa własności czasowej na gruncie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter materialnoprawny (zawity) oraz że złożenie wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy po terminie określonym w art. 7 stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej; konsekwencją tego jest prekluzyjność, co powoduje wygaśnięcie roszczenia w przeciwieństwie do terminów procesowych, które z reguły są przywracalne (LEX 45934). Zatem, zdaniem organu, niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie powodowało wygaśnięcie roszczenia, a w konsekwencji wyłączało możliwość wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania prawa własności czasowej na gruncie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z podanych powyżej względów nie można uznać, aby orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, Zarząd Miejski zobowiązany był w określonym trybie, podać do publicznej wiadomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie, dokonując ogłoszeń o tym w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie. Jednakże skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Zatem, objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Z tym też dniem powstało uprawnienie do dochodzenia przyznania prawa własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. OSA 3/01 (publ ONSA 2001/4/144), wskazało, że "jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, w ogóle nie został złożony i upłynął termin złożenia wniosku po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, to rozstrzygnięcie administracyjne, które przyjmuje za podstawę taki stan rzeczy, nie może być uznane za dotknięte wadą z przyczyn, które dotyczą okoliczności związanych z ogłoszeniem o objęciu gruntu w posiadanie w prasie i przez rozplakatowanie. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że uchybienia dotyczące obowiązku opublikowania ogłoszeń w prasie i przez ich rozplakatowanie powodują, iż grunt nie został dotychczas objęty w posiadanie przez gminę (Skarb Państwa), mimo że realizowane były wszystkie atrybuty posiadania". Wobec tak wyrażonego stanowiska Sądu, zdaniem organu, zarzuty skarżących nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że przedstawione przez skarżące dokumenty nie wskazują, aby osoba podpisująca przedmiotowe orzeczenie była nieupoważniona do dokonania tej czynności, a brak stosownych upoważnień w chwili obecnej nie świadczy o tym, że nie istniały one w ogóle. Na podstawie treści pisma Archiwum [...] W. z dnia 8 grudnia 2006 r. można przyjąć, iż Kierownik Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów był członkiem Prezydium Rady Narodowej w W. Na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r. podpisanego właśnie przez Kierownika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów, Sąd Powiatowy dla W. wpisał do księgi wieczystej tytuł własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Orzeczenie to, a zwłaszcza podpis osoby na nim zawarty, nie budziło zatem żadnych wątpliwości tego Sądu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, poz. 26) stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły K. R. i A. S. - w imieniu własnym i jako kurator dla nieobecnych małż. H. i S. S. C.; zarzucając: 1 rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nie zajęcie stanowiska wobec wszystkich złożonych przez skarżące dowodów i wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów; 2 naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej; b) art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy; c) art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy w zw. z art. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy i § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy, poprzez przyjęcie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; 3 sprzeczność dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy z obowiązującą Konstytucją; 4) sprzeczność przepisu podustawowego - § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy w dacie jego podpisania i publikacji z obowiązującym wówczas art. 307 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe, który był przepisem ustawowym, a więc przepisem wyższej rangi – wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą, jednakże nie z przyczyn podniesionych w skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] grudnia 1951 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z przepisów tych wynika, że gmina uwzględni wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wniosek ten mógł być złożony w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Prawidłowo organ zauważył, że niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie powodowało wygaśnięcie roszczenia, a z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek taki nie został złożony. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], stosownie do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., mogło być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek dotychczasowego właściciela lub jego następcy prawnego, co oznacza, że postępowanie takie bez wniosku, czyli z urzędu, prowadzone być nie mogło. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2005 r. OSK 8/04 (LEX nr 176106) stwierdził, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] nie został złożony ani przez właściciela nieruchomości ani przez osobę nieuprawnioną, co oznacza, że prowadzenie postępowania o przyznanie prawa własności czasowej bez wniosku i wydanie orzeczenia merytorycznego wskazuje na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem brak wniosku nie powinien był doprowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości. Nie mając wniosku właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego, organ nie powinien był rozstrzygać sprawy, a wydane już orzeczenie dekretowe powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1