III SA/Łd 341/08

Dnia 23 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 roku sprawy ze skargi J. Ć. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę III SA/Łd 341/08 U Z A S A D N I E N I E Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...] (Nr [...]; znak [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 88 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 roku Nr 207, poz. 1761 ze zm.) [dalej ustawa o Służbie Więziennej] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr 2 w Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w dniu 29 listopada 2007 roku J. Ć, funkcjonariusz Zakładu Karnego nr 2 w Ł., złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ul. A. w Ł.. Wniosek dotyczył przyznania równoważnika pieniężnego za lata 2004, 2005, 2006, 2007. Przy tym, jak wynikało z wniosku, lokal przy ul. A. nie był własnością wnioskodawcy, a należał do A. N. Organ ustalił ponadto, że wnioskodawca od 30 marca 2001 roku do 16 kwietnia 2007 roku pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przyznawany funkcjonariuszowi nieposiadającemu lokalu mieszkalnego. Wypłata świadczenia została przyznana na wniosek funkcjonariusza, który oświadczył wtedy, że nie posiadał własnego lokalu mieszkalnego oraz, że mieszkał we wspomnianym okresie właśnie w wymienionym wyżej lokalu należącym do A. N. W związku z powyższym, organ I instancji, wskazując na treść art. 88 ustawy o Służbie Więziennej stwierdził, że równoważnik przysługuje funkcjonariuszowi za remont zajmowanego lokalu a wnioskodawca nie posiadał w tym czasie własnego lokalu mieszkalnego i w rzeczywistości obecnie ubiega się o wypłatę równoważnika za remont lokalu należącego do A. N. Z tych też względów organ uznał, że J. Ć nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego usytuowanego przy ul. A. w Ł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Ć, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu odwołania J. Ć podniósł, że ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej, ani żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 roku w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132 poz. 1234) nie upoważniają do przyjęcia, że przedmiotowy równoważnik przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego, a także nie ma podstaw do rozróżniania zajmowania lokalu od faktu zajmowania jedynie jego części. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził na wstępie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J. Ć w rzeczywistości ubiega się o wypłatę równoważnika za remont lokalu, należącego do innej osoby. Jak wskazał organ, przepisy ustawy o Służbie Więziennej statuują prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust 1). Niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego daje natomiast funkcjonariuszowi prawo do świadczeń ekwiwalentnych, tj. równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy). Funkcjonariusze, którzy mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu ustawy, tzn. mają prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, uzyskują świadczenie w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie organu II instancji, przepisy dotyczące mieszkań funkcjonariuszy muszą być interpretowane łącznie i dlatego nie można dla potrzeb ustalenia prawa do równoważnika z tytułu braku mieszkania przyjmować, że funkcjonariusz nie posiada mieszkania, a jednocześnie przyznawać temu samemu funkcjonariuszowi prawo do równoważnika za remont lokalu, którego jak wcześniej ustalono funkcjonariusz nie posiada. Przepisy ustawy – zdaniem organu odwoławczego – należy interpretować w ten sposób, że funkcjonariusz który otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania nie może otrzymać równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. Ć, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr 2 w Ł. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie art. 88 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny przysługuje tylko funkcjonariuszom, którzy posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zarzucił także rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 6 i art. 7 k.p.a., polegające na tym, że organ wydając decyzję odmowną nie działał na podstawie przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności skarżący podniósł, że ani art. 88 ustawy o Służbie Więziennej, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie ograniczają beneficjentów tegoż równoważnika jedynie do osób będących właścicielami lokalu mieszkalnego. Jak stwierdził skarżący, gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprowadziłby wyraźne zastrzeżenie, tymczasem wprowadzenie pojęcia "zajmowanie lokalu mieszkalnego" oznacza nie tylko prawo do własności do tego lokalu, ale i np. użytkowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. w całości podtrzymał swoje dotychczasowe rozstrzygnięciu i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, w dniu 17 kwietnia 2007 r. skarżący w drodze zakupu uzyskał spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości i nie jest też przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze. Kwestią sporną jest natomiast to, czy funkcjonariuszowi SW w okresie w którym pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, przysługuje równocześnie także równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W tym zakresie Skarżący zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 88 ustawy o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 2-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234) W ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). W rozdziale 6 tej ustawy (art. 85 -95) uregulowane zostały kwestie związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z art. 85 ust. 1 funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie natomiast do treści art. 88 ust. 1 funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W myśl art. 89 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Ponadto, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego o czym stanowi art. 90 ust. 1 powołanej ustawy. Istnienie tych wszystkich świadczeń jest, podobnie jak w przypadku innych służb mundurowych, przywilejem związanym z charakterem służby pełnionej przez funkcjonariuszy Służby Więziennej. W ocenie Sądu, przepisy zawarte w rozdziale 6 ustawy stanowią pewną całość, zatem muszą być interpretowane łącznie i zgodnie z celem, który określony został w art. 85 ust. 1 ustawy. Istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom SW lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Jak wskazano już wyżej ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, tj.: 1. przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 85 ust. 1); 2. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1); 3. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1); 4. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest funkcjonariuszem w służbie stałej. W dniu 29 listopada 2008 r. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego nr 2 w Ł. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata: 2004, 2005, 2006, 2007, a z akt administracyjnych sprawy wynika, że funkcjonariuszowi nie przydzielono lokalu mieszkalnego, oraz że w okresie od 1 marca 2001 r. do 17 kwietnia 2007 r. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały, że w wyżej opisanej sytuacji skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Określenie "za remont zajmowanego lokalu" oznacza, że prawa do równoważnika określonego w art. 88 ust. 1 nie uzyskuje funkcjonariusz SW, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i z tego tytułu pobiera określony w art. 89 ust. 1 równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania . Z przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie wynika bowiem, że określone w niej formy pomocy dla funkcjonariuszy są przyznawane łącznie. Oczywiste jest, że funkcjonariusz, który otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu nie ma prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zauważyć też należy, że w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wskazane zostały negatywne przesłanki przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. Jako przesłanki negatywne przydziału powołano w tym przepisie: zajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub zajmowanie domu (pkt 1), bycie właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (pkt 2), spełnienie przez małżonka funkcjonariusza warunków określonych w pkt 1 i 2 (pkt 3), zbycie przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (pkt 4). Skoro przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim określonych, to na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy wyprowadzić wniosek, że funkcjonariuszowi nie tylko nie przydziela się lokalu, gdy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób wskazany w tym przepisie, ale także nie może on w takiej sytuacji otrzymać pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, ani równoważnika za brak lokalu, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z wyżej wskazaną istotą regulacji prawnej zawartej w rozdział 6 ustawy o Służbie Więziennej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro skarżący zamieszkiwał od 1 marca 2001 r. do 17 kwietnia 2007 r. w lokalu stanowiącym własność innej osoby, to nie zajmował on w tym okresie lokalu mieszkalnego na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (skarżący otrzymywał w tym okresie równoważnik z tytułu braku mieszkania). Tym samym nie przysługuje mu za lata objęte wnioskiem równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Używane w ustawie określenie "lokal zajmowany przez funkcjonariusza" oznacza bowiem taki lokal, który faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe uprawnionego, w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem sądu, także art. 88 ust. 1 dotyczącego pomocy finansowej dla funkcjonariusza w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy o Służbie Więziennej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do wadliwości w ustaleniu granic prawa do pomocy przysługującego funkcjonariuszom SW. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 88 ust. 2 ustawy o służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 24 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.). Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 tego rozporządzenia równoważnik pieniężny przyznaje się według uprawnień przysługujących funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku, na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza w ciągu pierwszego kwartału roku kalendarzowego. Wzór oświadczenia mieszkaniowego stanowi załącznik do rozporządzenia. Na podstawie złożonych oświadczeń mieszkaniowych wypłaty równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, dokonuje w danym roku kalendarzowym jednostka organizacyjna Służby Więziennej, w której funkcjonariusz pobiera uposażenie, w terminie do dnia 30 czerwca, za cały rok kalendarzowy (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że skoro na dzień 1 stycznia 2007 r. skarżącemu nie przysługiwało jeszcze spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (uzyskał je dopiero 17 kwietnia 2007 r.), za rok 2007 nie przysługiwał mu jeszcze równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Reasumując, w ocenie sądu, interpretacja art. 88 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzi do wniosku, że jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek, zajmują lokal mieszkalny na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi, że przyjęta przez organy administracji interpretacja jest dowolna i oznacza, iż tylko funkcjonariuszowi będącemu właścicielem lokalu przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Natomiast, gdy ani funkcjonariusz, ani jego małżonek nie legitymują się tytułem prawnym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, do zajmowanego przez nich mieszkania i w związku z tym funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W takiej sytuacji przekazanie funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków Skarbu Państwa również osób trzecich, nie będących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd w tym składzie nie podzielił wykładni art. 88 ust. 1 ustawy zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie I SA/Wa 1065/04, na który powołuje się skarżący. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na systematykę przepisów ustawy o Służbie Więziennej, a w szczególności usytuowanie art. 88 w rozdziale 6 tej ustawy. W pierwszej kolejności ustawodawca uregulował (art. 85 – 87) problematykę pomocy dla funkcjonariusza Służby Więziennej w postaci przydziału lokalu. Dopiero tuż po tych przepisach został zamieszczony art. 88 dotyczący właśnie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W ocenie sądu oznacza to, że intencją ustawodawcy było przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu funkcjonariuszowi, który otrzymał przydział lokalu, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy, na co wskazywałaby właśnie systematyka przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych, uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji rządowej, samorządowej, osób prawnych lub fizycznych, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek organizacyjnych. Powyższe nie wyklucza przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za remont lokalu zajmowanego na podstawie jednego z tytułów określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W niniejszej sprawie, skoro – jak wynika z akt sprawy – skarżący (w okresie którego dotyczy wniosek) zamieszkiwał w lokalu stanowiących własność innej osoby, nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Funkcjonariusz SW nie może bowiem w takiej sytuacji korzystać z dwóch form pomocy, tj. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. RA