II SA/Gl 739/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi H. H. i W. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. H. H., W. H. i M. H. zwrócili się o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu zajętą pod drogę publiczną. Jako podstawę prawną zgłoszonego żądania wskazali m. in. przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Prawomocną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...]r. przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w W. (obręb [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej w dniu [...] r. współwłasność W. H. i H. H. w ustawowej wspólności w ½ części i M. H. w ½ części. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...]r. działka pozostawała we władaniu Gminy W. i wchodziła w skład pasa drogi publicznej – ul. [...] w M., która zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]r., nr [...], poz. [...]), stanowi drogę gminną. Dnia [...]r. sporządzony został operat szacunkowy. Wartość rynkową 1 m2 gruntu ustalono w kwocie [...] zł a wartość przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę oszacowano na [...] zł. Ustalono, że wedle stanu na [...]r. działka położona jest w pośredniej części nieruchomości w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Teren posiada dostęp do sieci uzbrojenia a ulica nawierzchnię bitumiczną. Odległość do centrum wynosi ok. [...] km. Atrakcyjność obszaru położenia wycenianego gruntu określono jako dużą. Wyceny dokonano z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Monitoringiem objęto transakcje nieruchomościami na cele komunikacyjne, zawarte w okresie od [...] do [...] r. na terenie powiatu b. Wykaz transakcji zawiera 30 pozycji. Jako nieruchomości porównawcze przyjęto działki zbyte w [...] i [...]r. o lokalizacji określonej jako przeciętna. Atrakcyjność terenu położenia w jednym przypadku określono jako dużą, zaś w pozostałych dwóch jako przeciętną. Do protokołu w dniu [...]r. W. H. i H. H. oświadczyli, że nie zgadają się z ustaloną wartością gruntu, gdyż jest ona zaniżona. Ustosunkowując się do zarzutu rzeczoznawca majątkowy podał, że wskazywane przez strony ceny gruntu ([...]-[...] zł za 1 m2) dotyczą działek budowlanych a nie gruntów zajętych pod drogi publiczne. Obowiązujące przepisy nakazują ustalać wysokość odszkodowania poprzez porównanie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. Ustalona kwota odpowiada aktualnym tendencjom rynkowym. W reakcji na wyjaśnienia rzeczoznawcy strony podniosły, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie powinno pozwolić odtworzyć utraconą rzecz, czego nie zapewniono. Wywłaszczony grunt został wydzielony z działek budowlanych i stosownie do tego winien zostać oszacowany. Nadto strony zawnioskowały o przyznanie nieruchomości zamiennej. Decyzją z dnia [...]r. Starosta B. za ½ część przedmiotowej nieruchomości ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł, płatne na rzecz W. H. i H. H. – w ustawowej wspólności. W odwołaniu od decyzji strony zarzuciły naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 106, 131, 134, 135 ust. 3, 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 ust. 2, § 4, 36 ust. 1,2 i 5 oraz § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Powtórnie podnieśli, że wedle ich przekonania wartość powinna być ustalona z uwzględnieniem cen działek budowlanych. Zarzucili, że operat uwzględnia transakcje zawarte w kilku gminach a nie na rynku lokalnym. Powołując się na orzecznictwo sądów zauważono, że decyzja nie uwzględnia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu. Prowadząc postępowanie organ II instancji zwrócił się od rzeczoznawcy o wyjaśnienie kilku kwestii: dlaczego uwzględniono w operacie transakcje z [...] r., czy ujęcie 15 transakcji z I kwartału [...]r. jest zgodne ze Standardami Rzeczoznawców Majątkowych, jakie przesłanki przesądziły o przyjęciu do porównania transakcji dotyczących działek odbiegających powierzchnią od będącej przedmiotem postępowania oraz jakie cechy przesądziły o przyjęciu do porównania działki oznaczonej jako "C", skoro inna działka położona w B. ujawniona na str. 9 operatu dotyczy transakcji zawartej w II kwartale [...] r. i uzyskała wyższą cenę. Po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy i zapoznaniu z nimi stron, zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej podano art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129 i 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, nr 261, poz.2603 ze zm.). W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i argumenty stron. Wskazano, że zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, analiza rynku nieruchomości dokonana w operacie dotyczyła transakcji nieruchomościami zajętymi na cele komunikacyjne, dokonanych na rynku regionalnym (powiat b.). W procesie wyceny uwzględniono cechy nieruchomości mogące mieć wpływ na wartość, w tym w szczególności status administracyjny miejscowości, który ma większy wpływ na wartość gruntu zajętego pod drogę niż powierzchnia nieruchomości. Dobór nieruchomości porównawczych był podyktowany zarówno statusem administracyjnym miejsca położenia jak i lokalizacją działki w pasie drogi określonego rodzaju. Wyjaśniono, że postępowanie dotyczyło gruntu zajętego pod drogę publiczną, wobec czego nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 106 i 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące odszkodowań za grunt dopiero wydzielany pod nowe drogi lub planowane poszerzenie dróg. Nadto przepisy o odszkodowaniach za grunty zajęte pod drogi publiczne nie przewidują przyznawania tytułem rekompensaty gruntu zamiennego. Nie mogły w sprawie także znaleźć zastosowania przepisy art. 134 i 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających (...). Podstawę odszkodowania stanowi wartość nieruchomości wedle stanu na dzień [...]r. Jako niesłuszny oceniono zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z jego § 3 ust. 2 dokonano analizy rynku i zastosowano metodę wyceny zgodną § 4 ust. 2 rozporządzenia. Dokonano zestawienia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Podzielono stanowisko rzeczoznawcy, że skoro nieruchomość zajęta pod drogę leży w pasie drogi lokalnej, to nie można było zastosować do porównania cen działek położonych w pasach dróg o większym znaczeniu i w miejscowościach o większym znaczeniu administracyjnym. Zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców, do wyceny przyjmuje się transakcje z okresu 2 lat poprzedzających wycenę, jednak dopuszcza się możliwość rozszerzenia tego okresu, gdy rynek nieruchomości jest słabo rozwinięty, co miało miejsce w sprawie. Stosowanie cen rynku regionalnego dopuszcza § 26 rozporządzenia. Przy wycenie gruntu prawidłowo zastosowano § 36 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stan nieruchomości prawidłowo przyjęto na dzień [...]r., zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia. Działka stanowiła drogę gminną, zatem prawidłowo określono jej funkcję komunikacyjną. Sporządzony w sprawie operat organ odwoławczy uznał za prawidłowy. Wyjaśniono także stronom, że dochodzenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z działki należy do właściwości sądów powszechnych. W końcu stwierdzono, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat może być wykorzystany do celu, dla jakiego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników uwzględnianych przy wyborze metody i techniki szacowania. Wojewoda stwierdził, że zdaniem organu, po wykonaniu operatu nie wystąpiły wskazane zmiany, tym samym operat nie utracił swej aktualności w chwili wydania decyzji organu I instancji. Zarzut zaniżenia wartości w operacie też nie jest zasadny, albowiem strony nie zaskarżyły operatu do organizacji rzeczoznawców. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, powielając zarzuty odwołania. Jako błędne ocenili stanowisko, że w sprawie nie można przyznać nieruchomości zamiennej. Dodatkowo wskazali, że odszkodowanie powinno uwzględnić koszty stron związane ze wzrostem cen nieruchomości, koszty poszukiwania nowej nieruchomości, wydatki związane z jej zakupem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) ma charakter szczególny i incydentalny, porządkując stany faktyczne zaistniałe przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały w faktycznym władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i były zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie uporządkowano istniejący stan faktyczny pod względem własnościowym. Przepis ten jednocześnie przewidział w ust. 4, że przejęcie następuje za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia ustawy w życie. Regulację dotyczącą odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawiera rozdział 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Tylko zatem przepisy tej części ustawy znajdują zastosowanie. Jednocześnie ogólne zasady zawarte w tej części ustawy mają zastosowanie, jeśli nie wyłączają ich przepisy szczególne dotyczące odszkodowań wypłacanych na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających. Z tych względów zasadnie organy administracji wskazały, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 106 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej nie zależy od wyboru strony, lecz pozostawione jest uznaniu organu administracji (art. 131 ustawy). Brak inicjatywy organu w tym zakresie nie może zatem być przedmiotem zarzutu. Zasadą przepisów regulujących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa (art. 128 ustawy) i po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Odszkodowanie to, wbrew stanowisku strony, nie obejmuje kosztów związanych z ewentualnymi czynnościami zmierzającymi do nabycia innej nieruchomości. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających (...) został określony w sposób szczególny w § 36 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wbrew stanowisku skarżących, nie mogły zatem znaleźć zastosowania w sprawie ogólne zasady z art. 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień [...]r. a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wprowadza zasadę, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Odszkodowanie z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających (...) dotyczy wyłącznie działek już zajętych pod drogi publiczne. Trzeba też zwrócić uwagę, że nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa własności dróg publicznych z dniem 1 stycznia 1999 r. powoduje, że w istocie brak jest działek już zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby być przedmiotem transakcji rynkowych. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji o jakiej mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia oznacza, że po pierwsze zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak jest takich cen ( ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe), zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Jeżeli istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych. W tej kwestii nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, że określenie wartości gruntu winno nastąpić z uwzględnieniem faktu, że jest on położny w terenie zabudowy mieszkaniowej. Taka praktyka mogłaby mieć miejsce tylko w sytuacji, gdyby nie stwierdzono obrotu działkami na cele komunikacyjne. Zasadniczym powodem przyjęcia przez Sąd, że decyzja winna podlegać uchyleniu nie były zarzuty związane z wyżej opisanymi okolicznościami, lecz zastrzeżenia co do prawidłowości oceny przez organy operatu szacunkowego, będącego podstawą do ustalenia wartości działki. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Natomiast po upływie 12 miesięcy, warunkiem posłużenia się operatem jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie operat został sporządzony [...]r. Organ odwoławczy odniósł się do kwestii ewentualnej wcześniejszej utraty aktualności przez operat, przed upływem 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, uznając że okoliczności uzasadniające taki skutek nie nastąpiły. Natomiast zupełnie zignorowano kwestię, że wydanie decyzji przez organ II instancji miało miejsce po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. W przekonaniu Sądu, termin ten dotyczy także organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Jedynym sposobem umożliwiającym korzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę, czego nie uczyniono. W tej sytuacji oparcie decyzji na ustaleniach operatu nie było dopuszczalne. Należy zwrócić także uwagę na budzące wątpliwości ustalenia zawarte w operacie. Ustalając wartość nieruchomości ma dzień [...]r., w grupie 30 wykazanych transakcji tylko siedem miało miejsce po [...]r. Z trzech nieruchomości przyjętych do porównania tylko jedna mieści się w standardowym okresie 2 lat poprzedzających ocenę. Biegły wyjaśnił, że rozszerzenie okresu jest dopuszczalne, postanowienia pkt 1.4 Standardów Rzeczoznawców Majątkowych zezwalają w szczególnie uzasadnionych wypadkach przyjęcie do porównania nieruchomości, które były przedmiotem obrotu w okresie dłuższym niż dwa lata. Ze względu na niską częstotliwość transakcji gruntami na cele komunikacji uznano, że taki szczególny przypadek zachodzi. Stanowisko takie budzi zastrzeżenia. Argumentacja podana przez rzeczoznawcę i następnie zaakceptowana przez organ w efekcie zupełnie pomija wzgląd na dynamikę cen nieruchomości. Przynajmniej zbadania wymagało, czy dynamika ta w latach [...] – [...] była taka sama jak w latach [...]-[...]. Należało rozważyć, czy niska ilość transakcji, w porównaniu z szybko rosnącymi cenami gruntu, w istocie może zostać uznana za szczególną okoliczność, uzasadniającą włączenie do porównania transakcji sprzed [...]r. W przekonaniu Sądu okoliczność ta wymaga bardzo wnikliwego rozważenia i starannie uzasadnionej argumentacji. W przeciwnym razie odniesienie do cen rynkowych ma iluzoryczny charakter. Należy zwrócić również uwagę, że z akt sprawy nie wynika, czy doszło do rozpoznania przez organy wniosku złożonego przez M. H. W sytuacji łącznego złożenia wniosku przez współwłaścicieli nie można zgodzić się na to, by ustalenie wartości nieruchomości odbywało się w odrębnych postępowaniach, co może skutkować odmiennymi ustaleniami. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.