II SA/Gl 636/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi W. K. i H. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę [...] złotych. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość usytuowaną w S., zajętą pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. [...] m2, k.m. [...]obręb S. zostało wszczęte na wniosek H. i W. K., złożony w dniu [...] r. Prawomocną decyzją Wojewody z dnia [...] r. stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat B. wyżej opisanej nieruchomości stanowiącej własność H. i W. K. Dnia [...] r. sporządzony został operat szacunkowy. Wartość rynkową 1 m2 ustalono na kwotę [...] zł, a wartość nieruchomości zajętej pod drogę na kwotę [...] zł. Ustalono, że działka o nr ewidencyjnym [...] znajduje się w granicy pasa drogi powiatowej, w jej bliskim sąsiedztwie znajdują się nieruchomości niezabudowane i tereny leśne, ma ona kształt prostokąta, posiada dostęp do instalacji wodociągowej. Wartość rynkową nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Jako obszar badanego rynku przyjęto Powiat B., jako rodzaj badanego rynku przyjęto rynek działek przeznaczonych pod role i zieleń z uwagi na otoczenie wycenianej nieruchomości oraz transakcje z okresu: [...] r. – [...] r. Wykaz transakcji dotyczących terenów rolnych zawiera 12 pozycji. Najniższa osiągnięta cena za 1 m2 powierzchni działki rolnej wynosiła [...] zł, a najwyższa [...]zł. Następnie po uwzględnieniu opisanych stopni atrybutów rynkowych (11.1), przypisaniu cechujących wycenianą nieruchomość (14) i określeniu zakresu współczynników korygujących (15) ustalono wartość nieruchomości to jest [...] zł, według stanu na dzień [...] r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. W omawianym operacie biegła stwierdziła, że aktualnie brak jest możliwości zastosowania przy wycenie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z zm., dalej powoływane jako rozporządzenie) z uwagi na nie występowanie w obrocie prawnym transakcji gruntami zajętymi pod drogi, a nabywane w ubiegłych latach grunty pod drogi publiczne przez zarządców tych dróg nie spełniały wymagań cen transakcyjnych zgodnie z art. 151 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z zm.). Skarżący R. i W. K. nie zaakceptowali przedstawionej przez biegłą wyceny działki nr [...]. Biegła podtrzymała sposób obliczenia wartości nieruchomości o czym świadczy protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...] r. (w szczególności str. protokołu tej rozprawy) oraz wyjaśnienia złożone przez biegłą w piśmie z dnia [...] r. To ostatnie wyjaśnienie stanowiło odpowiedź na pismo skarżących z dnia [...] r., w którym zakwestionowali wyliczenie odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podając, że na terenie Gminy S. po roku [...] dokonano wielu transakcji gruntami pod drogi. Podali, że również oni w [...] r. zbyli grunt na terenie Gminy S. przeznaczony pod drogę publiczną, a rzeczoznawca majątkowy w oparciu o to samo rozporządzenie wycenił wartość 1 m2 na [...] zł. W związku z tym, zdaniem skarżących co najmniej tak samo powinna być wyceniona działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Starosta B. ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 na rzecz dotychczasowych właścicieli H. i W. K. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, 2, 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1999 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z zm., dalej ustawa). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji podzielił stanowisko autorki operatu co do niemożności ustalenia odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia i za właściwie obliczone odszkodowanie uznał odszkodowanie wyliczone w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia w kwocie [...] zł. W odwołaniu skarżący podtrzymali swoje stanowisko, prezentowane przed organem I instancji co do braku przeszkód, a w związku z tym i obowiązku obliczenia odszkodowania na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wskazali, iż na terenie Gminy S. w ostatnich latach, a także obecnie mają miejsce transakcje zbycia gruntów pod drogi publiczne. Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a więc dał wyraz zaakceptowaniu ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji braku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne spełniającymi wymogi art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. ustalenie odszkodowania mogło nastąpić tylko w sposób dokonany w operacie szacunkowym. Nie zostały też w żaden sposób naruszone prawa skarżących przez fakt wydania decyzji przed wyznaczonym w trybie art. 36 § 1 kpa terminem. Wyznaczenie terminu nie oznacza bowiem iż organ nie może załatwić sprawy przed jego upływem. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie całego postępowania strony miały zapewniony w nim czynny udział. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. i H. K. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali na naruszenie przez organy art. 10 § 1 kpa, 77 § 1 kpa i 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżących oparcie decyzji na znajdującym się w aktach operacie było błędne bowiem nieprawdą jest, że na terenie Gminy S. brak jest transakcji, w których nabywane są grunty pod drogi publiczne. Podtrzymali w związku z tym prezentowane w trakcie całego postępowania stanowisko iż należne im odszkodowanie powinno być obliczone według zasad wskazanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Do skargi dołączyli odpis operatu szacunkowego z [...] r. sporządzonego dla działki nr [...] w S. w związku z jej planowanym nabyciem pod budowę obwodnicy S. w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter szczególny i incydentalny, porządkujący stany faktyczne zaistniałe przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały w faktycznym władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i były zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie uporządkowano istniejący stan faktyczny pod względem własnościowym. W ustępie 4 powyższy przepis przewidział, że przejęcie następuje za odszkodowaniem ustalonym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia ustawy w życie. Regulacje dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawiera rozdział 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie. Zasadą przepisów regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa (art. 128) i po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy został określony w sposób szczególny w § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a więc przy obliczaniu tego odszkodowania nie znajdują zastosowania ogólne zasady z art. 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o tym, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Odszkodowanie z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających (...) dotyczy wyłącznie działek już zajętych pod drogi publiczne. Istotnie wydaje się zasadne twierdzenie autorki operatu szacunkowego, że nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządowe prawa własności dróg publicznych z dniem 1 stycznia 1999 r. powoduje, że brak jest działek już zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby być przedmiotem transakcji rynkowych. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji o jakiej mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia oznacza, że po pierwsze zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem gruntów przyległych. W niniejszej sprawie jest sporne czy działka nr [...] zajęta pod drogę powiatową publiczną powinna być oszacowana jak to uczyniono w operacie stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 z uwagi na brak na rynku transakcji gruntami zajętymi pod drogę, czy też, jak tego domagają się skarżący w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia przy przyjęciu transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (których wg skarżących było bardzo wiele w ostatnim okresie na terenie Gminy S.). W świetle dokonanej wyżej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy i § 36 ust. 5 rozporządzenia – zdaniem składu orzekającego – stanowisko skarżących co do zasady jest słuszne. Organy orzekające uznały bowiem operat szacunkowy – będący dowodem zasadniczym w sprawie i przesądzającym w tym wypadku o wysokości odszkodowania, za prawidłowy i zgodny z rozporządzeniem. Operat ten został opracowany przy zastosowaniu § 36 ust. 2 pkt 2, z wykluczeniem transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi zarówno z uwagi na fakt, że jego celem było obliczenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogi jak i z uwagi na fakt, że transakcje dotyczące gruntów nabywanych pod drogi nie spełniały warunków art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do wykluczenia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi przy obliczaniu spornego odszkodowania, skład orzekający zajął stanowisko wyżej. Także twierdzenia, że transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi co do zasady nie spełniają wymagań art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. (zawiera ofertę cenową) oraz sformułowanych przez skarżących żądań w odwołaniu i skardze są nieuprawnione. W ocenie Sądu wymagań art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie spełniają jedynie odszkodowania przyznane w ramach postępowania wywłaszczeniowego. Brak natomiast podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1. W postępowaniu ponownym, organ I instancji powinien zlecić rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie ustalenia przedmiotowego odszkodowania zgodnie z § 36 ust. 5 w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Dopiero bowiem wykluczenie istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (a nie tylko zajętymi) uczyni zasadnym obliczenie odszkodowania zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 litera a w związku z art. 135 i art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak w sentencji.