II SA/Ol 706/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]", którą organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną przez Zastępcę Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z upoważnienia Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tą ostatnią decyzją organ I instancji, z powołaniem się na art. 41 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 4 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 64, poz. 593 ze zmianami) przyznał R. G. specjalny zasiłek celowy w wysokości 200 zł na miesiąc wrzesień 2008 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, bez prawa do świadczeń z ZUS. Z tego tytułu pobiera zasiłek stały w kwocie 406,73 zł. Ponadto otrzymuje ¼ dodatku mieszkaniowego w kwocie 71,28. Organ stwierdził, iż dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę w łącznej wysokości 478,01 zł nie zabezpiecza w pełni podstawowych jego potrzeb. Przyznając pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego organ wziął więc pod uwagę potrzeby i oczekiwania wnioskodawcy, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz potrzeb innych osób zgłaszających się o pomoc. R. G. odwołał się od tej decyzji, wnosząc w pierwszej kolejności o "zawezwanie" Dyrektora MOPS do zawarcia z nim pisemnej ugody w oparciu o "prawomocne" oświadczenie z dnia 25 czerwca 2007r., potwierdzone przez Zastępcę Dyrektora MOPS, z którego wynika, że powinien otrzymywać z MOPS regularnie, co miesiąc, specjalny zasiłek celowy w kwocie 477 zł. Podniósł, iż ze względu na wiek i orzeczoną niepełnosprawność, z mocy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na MOPS ciąży z urzędu obowiązek zapewnienia mu bytu i godnego życia. Podkreślił, że jest w wieku przedemerytalnym, z około 30-letnim stażem pracy. Zaznaczył, że wypłacany specjalny zasiłek celowy w wysokości 200 zł miesięcznie traktuje jako zaliczkę na poczet zawarcia ugody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie uznało, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ma charakter szczególny. Przepis ten nie precyzuje celów, na jakie może zostać przyznana pomoc. Przy określeniu tych celów można się jednak posiłkować art. 39 przedmiotowej ustawy, który pozwala na przyznanie zasiłku celowego w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, przyznając zaskarżoną decyzją zasiłek celowy w kwocie 200 zł, nie wskazał w jakiej to szczególnej sytuacji znajduje się wnioskodawca. Powołując się na wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414) zaznaczono, iż przepis art. 41 pkt 1 ustawy w sposób niemogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Dlatego nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Z tych też względów organ I instancji winien precyzyjnie uzasadnić, dlaczego sytuacja, w jakiej znajduje się wnioskodawca, została uznana za szczególną w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy. Zdaniem Kolegium materiał zebrany w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż wnioskodawca znajduje się w podobnej sytuacji jak większość osób korzystających z pomocy społecznej. Z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący znajdował się w sytuacji życiowej, którą można by uznać za szczególną (w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej). W związku z tym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona, a organ pierwszej instancji winien wskazać, czym kierował się wydając decyzję będącą przedmiotem odwołania, ze szczególnym uwypukleniem spełnienia przesłanek ustawnych do otrzymania wnioskowanej formy pomocy - istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż zasiłek specjalny celowy to nie zasiłek okresowy i nie można go przyznać na miesiąc wrzesień b.r. jak uczyniono to w przedmiotowej sprawie. Jeśli organ I instancji uznał, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania tego świadczenia, to winien przyznać zasiłek na dany cel, a dodatkowo jedynie sprecyzować, kiedy nastąpi realizacja przyznanego świadczenia poprzez wskazanie konkretnej daty. Niedopuszczalne natomiast było wskazanie, iż zasiłek ten przysługuje na dany okres, gdyż inne zadania pełni zasiłek okresowy a inny specjalny zasiłek celowy. Przy przyznawaniu zasiłku specjalnego celowego w czerwcu danego roku do realizacji w przyszłości (w niniejszej sprawie we wrześniu b.r.) należało wykazać, iż wnioskodawca znajduje się w szczególnej sytuacji, która to uzasadnia przyznanie tej formy pomocy, a sytuacja strony do września nie ulegnie zmianie i dalej będzie szczególna. Dodatkowo Kolegium, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I SAlWa 1236/06, LEX nr 2999857, zauważyło, iż w przypadku uznania, iż istnieją przesłanki do przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego, uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie wskazywać również możliwości finansowe organu, wielkość środków pieniężnych, którymi organ w danym okresie czasu dysponuje z przeznaczeniem na dany rodzaj pomocy, liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy, liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem świadczenia. Takie ustalenia pozwalają ocenić, czy sytuacja osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy została właściwie oceniona i czy decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie narusza prawa Organ I instancji powinien również wskazać dlaczego przyznał pomoc w innej wysokości, niż oczekiwał tego wnioskodawca. Odnosząc się do argumentów odwołującego, Kolegium wskazało, iż błędne jest przekonanie strony, że świadczenia pomocy społecznej mają jej zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskowana forma pomocy nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Cel ten musi zostać wskazany przez wnioskodawcę, bądź ustalony przez organ orzekający w sprawie. Kolegium wskazało też, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy oczekiwanej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Kolegium wyjaśniło również, iż argumenty dotyczące ugody zawartej z pracownikiem socjalnym nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie daje możliwości prawnych przyznawania zasiłku celowego specjalnego na podstawie ugody czy umowy. Wszelkie ugody czy umowy w tym zakresie byłyby i tak nieważne, gdyż w konsekwencji prowadziłoby to do obejścia przepisów ustawy. Pomoc ta nie jest też automatycznie odnawialna i wszelkie porozumienia w przedmiotowej kwestii nie mogą mieć wpływu na merytoryczne rozpatrywanie sprawy w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. G. zarzucił, iż Kolegium nie uwzględniło zawartej ugody, potwierdzonej przez Zastępcę Dyrektora MOPS. Zdaniem skarżącego prawo zezwala na zawarcie takiego porozumienia, a prawa i roszczenia z niego wynikające mogą być dochodzone na drodze powództwa cywilnego. Stwierdził, iż Kolegium powinno nakazać organowi instancji, pod rygorem natychmiastowej wykonalności, naprawienie szkody poprzez wypłacenie w całości zaległego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego przemawia wyjątkowość sytuacji, w której znajduje się wnioskodawca. Na organie przyznającym tego typu świadczenie ciąży zaś obowiązek dokładnego zbadania tejże sytuacji oraz wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Dostrzeżone w tym zakresie przez Kolegium braki, wymagają w niniejszej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego uchylono decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W dniu 2 października 2008r. R. G. złożył pismo zawierające wniosek o zobowiązanie organu I instancji do zawarcia ze skarżącym kontraktu socjalnego w drodze porozumienia-ugody, opartego na sporządzonym oświadczeniu z dnia 25 czerwca 2007r., potwierdzonym przez Z-cę Dyrektora MOPS, stwierdzającym regularne przyznawanie skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 477 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Tylko tymi kryteriami kieruje się Sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności aktu administracyjnego. Żadne inne kryteria nie mogą być przez Sąd brane pod uwagę, w tym względy słusznościowe. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej p.p.s.a. ) Skarga nie w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ odwoławczy, wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień, wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję, przyznającą skarżącemu, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego i sprawę tę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie takie było uzasadnione przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki, warunkujące przyznanie żądanej przez niego formy pomocy. Poczynione bowiem przez organ I instancji ustalenia faktyczne nie pozwalały ocenić, czy w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium dokładnie i wyczerpująco wskazało jakie kryteria obowiązują przy ubieganiu się o specjalny zasiłek celowy oraz jakich, w związku z tym, ustaleń faktycznych winien dokonać organ I instancji. Argumentacja podnoszona w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę. Ustawodawca w treści przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej używa sformułowania, iż świadczenie, o które ubiega się skarżący, "może być przyznane". Oznacza, to ,że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie w ramach tegoż uznania , nie może być postrzegane, tak jak chce tego skarżący, jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez stronę. Powinno ono polegać, stosownie do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy). Organ nie może jednak pominąć tego, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie dał definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy Bez wątpienia o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Jednak aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", organ administracji winien wnikliwie ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem – z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i, czy w danej sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 673/07. Stanowisko zawarte w tym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pełni podziela. Wszak nie można zapomnieć o tym, iż – skoro ustawodawca wprowadził dwie różne formy pomocy dla osób potrzebujących, to znaczy zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, to ostatnie świadczenie może być przyznane tylko wówczas, gdy wnioskodawca, z przyczyn rodzinnych, losowych lub innych, znajdzie się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Dlatego też dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na sfinansowanie którego przeznaczone mają być przyznane środki. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji nie podjął w przedstawionym powyżej zakresie żadnych czynności, zmierzających do ustalenia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowiło to naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy, z mocy art. 138 § 2 kpa, do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy i przekazania sprawy z jego wniosku do ponownego rozpatrzenia. Niezależnie od powyższych rozważań należy wyjaśnić, iż niesłuszne jest stanowisko Skarżącego o uprawnieniu do specjalnego zasiłku celowego w wysokości 477 zł., które wywodzi z oświadczenia własnoręcznie napisanego i podpisanego w dniu 25 czerwca 2007r., w którym oświadcza, że otrzymuje specjalny zasiłek celowy w wysokości 477 zł, który przyznawany jest regularnie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na okres sześciu miesięcy i jest on odnawialny co sześć miesięcy na bieżąco. Poniżej tego oświadczenie widnieje pieczątka MOPS oraz pieczątka Z-cy Dyrektora, podpis, data oraz zapis o treści "potwierdzam zgodność oświadczenia Pana R. G.". W ocenie Sądu dokument ten, wbrew stanowisku skarżącego, nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że zawarto z nim ugodę-porozumienie co do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego. Z treści tego pisma można jedynie wywnioskować, że skarżący otrzymywał specjalny zasiłek celowy w wymienionej kwocie, który był mu przyznawany na sześć miesięcy, a następnie przedłużany na kolejnych sześć miesięcy. Zasadność takiego działania nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Niemniej jednak do zawarcia takiego porozumienia–ugody, jak to określa skarżący, brak byłoby jakichkolwiek podstaw prawnych. Przypomnieć bowiem należy, iż specjalny zasiłek celowy może otrzymać tylko osoba, która spełnia ustawowe przesłanki warunkujące jego przyznanie. Ponadto ten rodzaj świadczenia, ze względu na swój szczególny charakter może przeznaczony zostać na konkretny cel, dlatego co do zasady nie może być automatycznie odnowiony. Ustawa o pomocy społecznej wprawdzie przewiduje możliwość zawarcia z beneficjentami umowy cywilnoprawnej czy też kontraktu socjalnego, ale dotyczy to form działania opierających się na dwustronnych zobowiązaniach i odnosi się do konkretnych świadczeń. W związku z tym nawet, jeżeli skarżący zawarłby umowę o przedstawionej treści, to czynność ta z mocy prawa byłaby nieważna. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ppsa.