III SA/Gd 318/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] z dnia 9 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 marca 2008r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w G. 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] z dnia 27 lutego 2008 roku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] ( w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali – Dz. U. Nr 80 z 2000 r., poz.903 ze zm.) Prezydent Miasta [...] wydał w dniu 5 marca 2008 roku zaświadczenie nr [...], zawierające żądaną treść. Następnie postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r. Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 219 KPA odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] wydania zaświadczenie potwierdzającego samodzielność wskazanego lokalu. W uzasadnieniu podano, iż Wydział Urbanistyki i Architektury (UM w [...]), odstępuje od wydanego w dniu 5.03.2008r. zaświadczenia [...] o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] i anuluje w/w zaświadczenie. Wyjaśniono, że decyzja z roku 1988 o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] wygasła, co stwierdzone zostało decyzją organu I instancji z dnia 1.06.2004 roku. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku nie jest zakończone. Zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Zaświadczenie o samodzielności lokalu, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali ( j. t. Dz. U. z 2000r.,Nr 80, poz.903 ze zm.), może być wydane dla lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, który m.in. służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych lub przeznaczonego na inne cele niż mieszkaniowe. W związku z tym brak pozwolenia na użytkowanie uniemożliwia stwierdzenie i wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. W zażaleniu na opisane postanowienie Prezydenta Miasta [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w [...] zarzuciła, że postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności: - art.16 § 1 kpa polegającym na wydaniu postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia mimo, że ten sam wniosek Spółdzielni został w sposób ostateczny załatwiony poprzez wydania zaświadczenia z dnia 5.03.2008 roku, - naruszeniu przepisów prawa materialnego polegającym na nieuwzględnieniu, iż budynek został oddany do użytkowania na podstawie zawiadomienia złożonego w trybie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane. W uzasadnieniu do zażalenia strona wskazała, iż wniosek skarżącej z dnia 27 lutego 2008 roku spowodował wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu i postanowienie o wydaniu tego zaświadczenia ma charakter decyzji ostatecznej. W takim wypadku nie jest dopuszczalne wydania postanowienia odmownego. Ponadto całość argumentacji podniesiona w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia jest błędna. Przedmiotowy budynek został zgłoszony do użytkowania w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane. Przepisy te nie przewidywały możliwości zgłoszenia przez organ sprzeciwu do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu czy też innej formy odmowy przyjęcia zawiadomienia o przystąpienia do użytkowania. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy niemieszkalnej części obiektu, której budowa nie została ukończona i która zawiadomieniem o użytkowaniu objęta nie była. Podniesiono, że przez szereg lat zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowaniu nie było kwestionowane, co potwierdzają decyzje meldunkowe wydawane osobom zamieszkującym przedmiotowy budynek. Uzasadnia to zasadność zażalenia. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.144 oraz art. 217 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wskazano, co następuje: po opisaniu toku postępowania w sprawie, przytoczono treść art. 217 § 1 kpa i 219 kpa. Następnie organ napisał, że z akt sprawy wynika bezspornie, że budynek przy ul. [...] nr [...] w [...] jest użytkowany na cele mieszkaniowe, jednakże do chwili obecnej brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Z treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali wynika wprost, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Jak wyjaśnił w swoim orzeczeniu z dnia 3.07.2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu393/00 NSA, pojęcie służenia zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych w znaczeniu tego przepisu może być spełnione w odniesieniu do lokalu mieszkalnego wówczas, gdy udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal jest usytuowany. Dlatego tez wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego ( art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali) może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal jest usytuowany. Bezspornym jest, że organ I instancji w dniu 5 marca 2008 roku omyłkowo wydał na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "A" zaświadczenie o samodzielności przedmiotowego lokalu albowiem po analizie dokumentacji archiwalnej sprawy stwierdził, że brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskującego jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego. Brak jest możliwości wzruszenia tego aktu w wyniku wniesienia zażalenia, jak również przy pomocy nadzwyczajnych środków prawnych. Od takiego zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeciwko treści zaświadczenia prowadzić przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 kpa), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego szczebla lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał ( nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej). W tym przypadku postępowanie jest więc jednoinstancyjne ( por. Z.R. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 marca 1993 roku, SA/Ka1818/92, Przegląd Sądowy 1998r.,nr 6, str.115). W zaistniałej sytuacji organ I instancji nie miał innej możliwości niż wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności wskazywanego lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła zarzuty jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, tj. – zarzucono naruszenie art.16 § 1 kpa polegające na wydaniu postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia mimo, że ten sam wniosek Spółdzielni został w sposób ostateczny załatwiony poprzez wydania zaświadczenia z dnia 5.03.2008 roku, oraz - - naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na nieuwzględnieniu, iż budynek został oddany do użytkowania na podstawie zawiadomienia złożonego w trybie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wniosek strony z dnia 27 lutego 2008 roku spowodował wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu i postanowienie o wydaniu tego zaświadczenia ma charakter decyzji ostatecznej. W takim wypadku nie jest dopuszczalne wydania postanowienia odmownego. Ponadto całość argumentacji podniesiona w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia jest błędna. Przedmiotowy budynek został zgłoszony do użytkowania w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane. Przepisy te nie przewidywały możliwości zgłoszenia przez organ sprzeciwu do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu czy też innej formy odmowy przyjęcia zawiadomienia o przystąpienia do użytkowania. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy niemieszkalnej części obiektu, której budowa nie została ukończona i która zawiadomieniem o użytkowaniu objęta nie była. Podniesiono, że przez szereg lat zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowaniu nie było kwestionowane, co potwierdzają decyzje meldunkowe wydawane osobom zamieszkującym przedmiotowy budynek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji omyłkowo wydał zaświadczenie o samodzielności przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawie prawnej postanowienia organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.144 oraz art. 217 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali (bez podania miejsca publikacji aktu). W myśl art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, przy czym : - zaświadczenie wydaje się, jeżeli: - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego( § 2 ) i - zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). W sprawie – jak wynika z akt przedstawionych Sądowi – strona skarżąca ubiegała się o wydanie żądanego zaświadczenia wskazując na przepisy art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali oraz art. 217§ 1 kpa – wniosek z dnia 27.02.2008 roku – w aktach administracyjnych – k- 4. Na wniosek strony skarżącej w dniu 5 marca 2008 roku organ I instancji wydał zaświadczenie o żądanej treści, tj. powołując przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali ( j. t. Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) stwierdził, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku przy ul. [...] w [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Tym samym postępowanie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] zostało zakończone. Z zacytowanego wyżej przepisu art. 217 kpa wynika bowiem, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia toczy się na żądanie (wniosek) osoby ubiegającej się o wydanie tego dokumentu, przy czym dla pozytywnego załatwienia wniosku zaistnieć muszą określone przepisem warunki, czyli – urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowy potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zarówno piśmiennictwo (por. komentarze do Kodeksu postępowania Administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005 str.1053 i n., B Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2005, str.807 i n., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B Adamiak, J. Borkowski, Wyd. Prawn.LexisNeXis, W-wa 2001 str.463 i n.) jak i orzecznictwo zgodnie podkreśla, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia toczy się na wniosek i nie może być wszczynane z urzędu. Z tego względu wszczęcie z urzędu postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 17.03.2008 roku o "odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu mieszkalnego i odstąpieniem od wydanego w dniu 5 03. 2008 roku zaświadczenia o samodzielności tegoż lokalu", nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ta sama uwaga odnosi się do zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z dnia 9 .06. 2008 roku. Podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany treści rozstrzygnięcia czy wydanego zaświadczenia nie dają organom zacytowane w osnowie postanowień przepisy art. 217 i 219 kpa. Niezależnie od uwag dotyczących procedury wydawania zaświadczeń, regulowanej przepisami działu VII kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie niniejszej wystąpiły kolejne nieprawidłowości. Jak wynika z wniosku strony skarżącej i zaskarżonych postanowień, strona żądała wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu powołując się na przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, której art. 2 ust. 2 wskazuje, jaki lokal jest lokalem samodzielnym w rozumieniu ustawy, przy czym samodzielność, tj. spełnienie wymogów ustawy, potwierdzić musi zgodnie z art.2 ust. 3 starosta /prezydent/ w formie zaświadczenia. Wbrew stanowisku zajętemu przez organy obu instancji w wydanych postanowieniach, kwestia, czy budynek, w którym znajduje się określany lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia. Wskazywane zagadnienie było szczegółowo analizowane w dostępnym orzecznictwie sądów administracyjnych i tak, przykładowo: w wyroku z dnia 9.11.2006r., sygn akt IIISA/Po250/06 sąd wyjaśniał, że "dokonana analiza przepisów dowodzi, że brak jest umocowania do żądania od inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie"/..../, a " ustanowienie i egzekwowanie przez organ dodatkowego kryterium dla stwierdzenia odrębnej własności lokalu jakim jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych stanowi naruszenie art. 2 ustawy o własności lokali, bowiem nie znalazło to oparcia w obowiązujących przepisach prawa". Podobnie w postanowieniu z dnia 23 maja 2007 roku w sprawie II OW 12/07 NSA w W- wie, rozstrzygającym spór kompetencyjny na temat organu właściwego w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali , sąd wskazywał, że przepisy art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali nie są adresowane do organu wydającego zaświadczenie, ale do stron czynności ustanawiającej odrębną własność lokalu. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że organem właściwym w sprawie wydawania zaświadczeń jest organ architektoniczno-budowlany. Podobnie – por. w wyrokach NSA z dnia 6.07.2005r., OSK1653/04 i wsa: IIISA/Po392/06 z dnia 17.01.2007r., IIISA/Po 990/06 z dnia 28.03.2007r.,IISA/Wr 203/03 z dnia 9.02.2005r.. Tym samym w toku rozpoznawanej sprawy organy obu instancji dopuściły się nie tylko rażącego naruszenia przepisów postępowania wszczynając z urzędu postępowanie zmierzające do odmowy wydania już raz wydanego zaświadczenia, lecz również – naruszyły przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali poprzez błędną wykładnię przepisu. Analizowane przepisy stanowią, że samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomocniczymi pomieszczeniami służą zaspakajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W świetle przepisu wyznacznikiem samodzielności lokalu ( w tym przypadku – mieszkalnego) jest wydzielenie go w obrębie budynku trwałymi ścianami. Cytowane przepisy nie przewidują powoływania się na inne, niż wymienione, kryteria oceny samodzielności lokalu, w tym – postawienia wymogu skutecznego oddania do użytkowania budynku, w którym lokal jest usytuowany. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 marca 2008 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c cyt. na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. aktu, a orzeczenie w pkt. 3 sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wytyczne dla organu orzekającego wynikają wprost z treści uzasadnienia.