II OSK 1669/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant: asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1371/08 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A. W. na rzecz M. W. II OSK 1669/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. sygn. IV SA/Wa 1371/08 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania - uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oraz zasądził koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] orzeczono o wymeldowaniu A. W. z miejsca pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] i to na podstawie art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych czyli opuszczenia miejsca pobytu stałego, bez dokonanego obowiązku wymeldowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołując się na art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazał, iż na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, wydaje organ gminy. Organ meldunkowy w sprawie o wymeldowania z pobytu stałego, bada jedyną przesłankę, jaką jest fakt opuszczenia lokalu przez określoną osobę. Ustalając stan faktyczny w sprawie stwierdzono, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie przysługuje M. W., która w wyjaśnieniach składanych przed organem pierwszej instancji oświadczyła, iż ojciec A. W. w listopadzie 2004 r. wyprowadził się z lokalu dobrowolnie, zabierając wszystkie swoje rzeczy i obecnie zamieszkuje przy ul. [...] w W.. Fakt niezamieszkiwania A. W. w przedmiotowym lokalu potwierdzili również przesłuchani w sprawie świadkowie M. W., M. R. oraz P. S.. Również z informacji uzyskanych z Komisariatu Policji Warszawa Bemowo Sekcja Prewencji wynikało, że A. W. od listopada 2004 r. nie przebywa w miejscu stałego zameldowania. A. W. w pisemnych wyjaśnieniach zarzucił, że nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu z uwagi na fakt, że ma utrudniony dostęp do niego i nie dysponuje kluczami. Powództwo o ochronę naruszonego posiadania A. W. zostało oddalone ( sygn. [...] Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy ), a apelacja od wyroku Sądu Rejonowego oddalona przez Sąd Okręgowy w Warszawie. Wojewoda Mazowiecki uznał, że A. W. faktycznie opuścił miejsce pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Od 2004 r. w ocenie organu przedmiotowy lokal nie był miejscem pobytu stałego dla A. W., a skoro Sąd powszechny oddalił powództwo A. W. o przywrócenie naruszonego posiadania, to należało uznać, że dobrowolnie opuścił on lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W skardze z dnia 17 lipca 2008 r. A. W., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A. W. podniósł, iż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności nie zbadał czy skarżący opuścił miejsce zameldowania dobrowolnie, czy też zmuszony był opuścić miejsce zameldowania przez wnioskodawczynię oraz jej matkę, tym, samy organ naruszył art.80 K.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art.79 K.p.a, gdyż jako strona nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, przynajmniej na siedem dni przed terminem i z tego powodu nie brał udziału w przeprowadzeniu dowodu. Nie mógł także zadawać pytań świadkom i stronie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję, pod kątem przepisów proceduralnych Sąd stwierdził, że wydanie jej nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, gdyż organ w toku postępowania administracyjnego obowiązany jest przestrzegać reguł tego postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy, stosownie do treści art.136 kpa, może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie. Granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania: zasada dwuinstancyjności oraz wyrażona w art.7 kpa zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach art.77 kpa. Stosownie do treści art.77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi zatem naruszenie zarówno art.77 § 1 kpa jak i art.7 kpa. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia dokonał w oparciu o wyjaśnienia wnioskodawczyni, informację uzyskaną z Komisariatu Policji Warszawa Bemowo Sekcja Prewencji oraz zeznania świadków M. W., M. R. i P. S. Stosownie do treści art.79 § 1 i 2 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom i składać wyjaśnienia. Zasadny jest zarzut skargi, że w toku postępowania administracyjnego organ przeprowadził dowód z przesłuchania świadków z naruszeniem art. 79 § 1 i 2 kpa. Z § 1 tego artykułu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Zawiadamiając strony o terminie o miejscu przeprowadzenia dowodu organ powinien mieć na uwadze , że strona powinna być o tym zawiadomiona przynajmniej na siedem dni przed tym terminem. Celem tego zawiadomienia, jest zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, a obowiązek zawiadomienia strony przynajmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia dowodu ma umożliwić stronie przygotowanie się do tych czynności. Z kolei strona biorąca udział w przeprowadzeniu dowodu powinna być pouczona o możliwości zadawania pytań świadkom oraz składania wyjaśnień. Natomiast z akt sprawy wnika, że skarżący nie był informowany przez organ o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków M. W., M. R. i P. S.. W szczególności , dowód z przesłuchania świadka M. R. został przeprowadzony w dniu 26 września 2005 r., kiedy sam skarżący nie był jeszcze zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jego wymeldowania z przedmiotowego lokalu, gdyż nastąpiło do dopiero w dniu 4 października 2005 r. W orzecznictwie przyjmuje się, iż możliwość zapoznania się przez skarżącego z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA/Gd 1252/97, Lex nr 37890 ). W konsekwencji tego , należy stwierdzić, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejsca przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i to niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Stanowisko takie zajął również NSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 listopada 1995 r. , sygn. akt SA/Wr 664/95, Lex nr 27053 oraz NSA w wyroku z dnia 13 lutego 1986, sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz.13. Takie działanie organu naruszyło zasady postępowania administracyjnego wynikające z art.10 § 1, art.79 i 81 kpa. Szczególne znaczenie tego uchybienia w sprawie miało w przypadku przesłuchania świadka M. W. – byłej żony skarżącego. Podstawę materialnoprawną decyzji o wymeldowaniu skarżącego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie stanowił art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. Nr 139, poz.993 ze zm. – zwanej dalej: ustawą o ewidencji ), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałem jest zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art.6 ust. 1 ustawy o ewidencji). Wydanie decyzji administracyjnej o wymeldowaniu z pobytu stałego, stanowi wyjątek od ogólnej zasady realizacji obowiązku wymeldowania przez osobę, która opuszcza miejsce pobytu stałego. Dlatego też obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę o wymeldowanie jest niebudzące wątpliwości ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki do wymeldowania, tj. opuszczenia miejsca pobytu stałego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu omawianego wyżej art. 15 ust.2 jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, nadto że opuszczenie danego lokalu to nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia tego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Dobrowolne opuszczenie ma miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał, iż z faktu oddalenia przez Sąd powództwa skarżącego o przywrócenie posiadania wynika, iż skarżący dobrowolnie opuścił lokal nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Z treści złożonych do akt sprawy odpisów wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli i Sądu Okręgowego w Warszawie, który rozpoznawał apelację od tego wyroku nie wynika, co było podstawą oddalenia powództwa skarżącego, czy przesłanki merytoryczne, czy tylko kwestia uchybienia terminu do wniesienia powództwa o przywrócenie posiadania. Okoliczności te wynikałyby z uzasadnienia wyroku, które jednak nie zostało dołączone do akt sprawy lub z przesłuchania stron na tę okoliczność. W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu, zostały naruszone przepisy procesowe tj. art. 79, 80, 81, 7, 77 §1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co było podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości, orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarzucono : - naruszenie przepisów prawa materialnego – art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu nie wynikającej z ustawy przesłanki wymeldowania, w postaci dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, - naruszenie przepisów postępowania w szczególności art.133 § 1 Ppsa poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem stanu wynikającego z akt sprawy o ochronę naruszonego posiadania lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, w której to sprawie oddalono powództwo A. W., - art.145 § 1 pkt 1 lit."c" w zw. z art.3 § 1 i 133 § 1 Ppsa poprzez błędne przyjęcie iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Akta sprawy i jej stan prawny wskazują, iż organy administracyjne obydwu instancji, dopełniły wszelkich wymogów w zakresie zbadania ziszczenia się przesłanek wymeldowania wynikających z art.15 ust.2 Ustalenia w tym zakresie – tj. faktu opuszczenia lokalu przez A. W., niedopełnienia obowiązku wymeldowania się i braku bezprawności działań M. W. – zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w całym toku postępowania. Prezydent m.St. Warszawy zawiesił nawet postępowania administracyjne w przedmiocie wymeldowania, do czasu zakończenia postępowania cywilnego o przywrócenie naruszonego posiadania. Rozstrzygnięcie podjął dopiero po uprawomocnieniu się wyroku oddalającego powództwo A. W.. Natomiast, jak wynika z przeprowadzonych wyżej rozważań, organy te nie miały prawnego obowiązku badania i oceny dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu, jako że okoliczności te nie miały w sprawie znaczenia. Jedyne rzeczywiście przez Sąd stwierdzone naruszenie procedury w toku postępowania administracyjnego , polegało na nie zawiadomieniu A. W. o terminie przesłuchania świadków, w konsekwencji czego zainteresowany nie wziął udziału w tej czynności. W ocenie kasatora nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.77 § 1 kpa przez organy administracji, skoro Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jakich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy organy nie przeprowadziły, ani też nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Odnośnie zarzutu naruszenia art.10 § 1 kpa oraz art.79 kasator wskazał, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tylko wówczas może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla potwierdzenia takiej tezy przytoczono tezę objętą wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2007 r. ( sygnatura II SA/Bk 463/06 ) , zgodnie z którą "Naruszenie przez organ odwoławczy art.10 § 1 kpa, poprzez zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, tylko wówczas może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji ( art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) , jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ), powoływanej dalej jako P.p.s.a , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art.183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art.183 § 2 P.p.s.a nie występuje w niniejszej sprawie. zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art.174 P.p.s.a podstawy kasacyjne, które zgodnie z przepisami ustawy mogą stanowić : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w wymienionych wyżej granicach Naczelny Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w kontrolowanej sprawie zachodziły przesłanki wymienione w art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz.993 ze zm. ) . Przepis ten stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego ; dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia, a mechanizm wymeldowania służy temu by informacja o pobycie konkretnej osoby odpowiadała stanowi faktycznemu. Nie można w pełni podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie dokonał wykładni art.15 ust.2 ustawy przyjmując "dobrowolne" opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania. Cecha dobrowolności przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie ma zapobiegać nadużyciu prawa w stosunku do osób, które w sposób bezprawny zostają usunięte z miejsca zamieszkania, bądź też nie przebywają przez dłuższy okres w lokalu w sytuacjach losowych ( np. długie pobyty w szpitalu ). Jest niespornym, że w niniejszej sprawie takie sytuacje nie miały miejsca, a od daty opuszczenia lokalu przez A. W. do daty wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego upłynęły 4 lata. Ocena dobrowolności nie może być dokonywana przez pryzmat subiektywnej oceny osoby wymeldowanej, czy też podstaw – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – negatywnego dla A. W. rozstrzygnięcia żądania przywrócenia posiadania lokalu przez Sąd powszechny. Trafny natomiast jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art.3 § 1 i 133 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit."c" musi rozważyć czy stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli winien wykazać, że gdyby organ nie dopuścił się wykazanych naruszeń, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Tego elementu skarżony wyrok nie zawiera. Czym innym jest bowiem wytknięcie organowi naruszeń przepisów postępowania, a czym innym ocena wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. I właśnie ocena stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ w powiązaniu z przepisem prawa materialnego winny decydować, czy dostrzeżone przez Sąd uchybienia dają jakiekolwiek szanse na możliwość zmiany rozstrzygnięcia. Ta ocena nie może abstrahować od okoliczności, które są niesporne w niniejszej sprawie, że wolą A. W. i jego byłej małżonki był wynikający z akt sprawy podział majątku po rozwodzie, okres nieskorzystania z lokalu przez zainteresowanego, wywiad w Policji, czy wreszcie samo potwierdzenie przez skarżącego, że faktycznie w lokalu nie przebywa, jednakże zameldowanie jest mu potrzebne do wykonywania działalności gospodarczej. Istotnym również w przedmiotowej sprawie jest to, że skarżący po zapoznaniu się z zeznaniami świadków nie kwestionował ich treści a jedynie zarzucił, że nie mógł im zadawać pytań. Ponieważ zeznania te są wyjątkowo lakoniczne i w zasadzie potwierdzają, że skarżący w lokalu nie bywa ( a skarżący to przyznaje ) tym bardziej Sąd winien ocenić na ile uchybienia postępowania miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy podkreślić, że w ramach art.133 § 1 P.p.s.a Sąd ma obowiązek – nawet w przypadku zakwestionowania prawidłowości części zebranych dowodów – ocenić, czy pozostały prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. Z uwagi na sytuację materialną A. W. Sąd odstąpił od zarządzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art.207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi A.W. wynagrodzenie na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art.209-210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa ( art.250 P.p.s.a ) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art.258-261 P.p.s.a..