II SAB/Ol 32/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.N. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia J.N. wystąpił ze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Marszałka Województwa w sprawie rozpoznania złożonego przez niego wniosku w dniu 28 kwietnia 2008r. dotyczącego żądania unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w G. oraz wniósł o unieważnienie konkursu na kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w G. przeprowadzonego przez komisję konkursową w dniu 24 kwietnia 2008r. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, iż działając w oparciu o zapisy ustawy z dnia 7 maja 1991r. o systemie oświaty oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora szkoły (Dz.U. Nr 189, poz. 1855) w dniu 28 kwietnia 2008r. skierował wniosek (odwołanie) do Marszałka Województwa, w którym wskazane zostały nieprawidłowości, jakie miały miejsce podczas konkursu na dyrektora ZS w G. W piśmie zaś z dnia 16 maja 2008r. Marszałek stwierdził, iż decyzją Zarządu Województwa z dnia 13 maja 2008r. wniosek w tej sprawie został odrzucony z powodu uznania go za bezzasadny. Wobec tego skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z odwołaniem od tej decyzji Zarządu. Kolegium zaś postanowieniem z dnia 19 czerwca 2008r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując jednakże, iż skoro Marszałek posiada wiedzę, iż sprawy przedmiotowej nie można było załatwić w drodze decyzji, to błędnie wskazał wnioskodawcy, iż jego wniosek został negatywnie załatwiony decyzją Zarządu Województwa. Tym samym należy uznać, iż wniosek strony nie został do tej pory rozpoznany. Skarżący wyjaśnił, iż kierując się taką wskazówką Kolegium składa niniejszą skargę na bezczynność, bowiem zgodnie z art. 35 Kpa organy administracji obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie Marszałek do chwili obecnej nie załatwił jego sprawy, wobec czego wniesiona skarga jest w pełni zasadna. Odnośnie zarzutów dotyczących przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły wyjaśnił, iż członkiem takiej komisji zgodnie z prawem nie może być osoba przystępująca do konkursu albo będąca małżonkiem takiej osoby lub jej krewnym albo powinowatym, albo pozostająca wobec niej w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jej obiektywizmu i bezstronności. W ocenie skarżącego taka sytuacja miała miejsce podczas przeprowadzonego konkursu, bowiem co najmniej w stosunku do trzech osób wystąpiły okoliczności mogące wskazywać na ich stronniczość w stosunku do jego osoby, gdyż był jednym z kandydatów na dyrektora tej szkoły. Z jedną bowiem z osób pozostaje w sporze prawnym, gdzie na skutek naruszenia jego dóbr osobistych została ona przez niego pozwana do Sądu Cywilnego, druga z osób przed przystąpieniem do konkursu w jego obecności manifestowała stronnicze nastawienie do jego osoby, zaś trzecia z osób zasiadających w składzie komisji konkursowej jest reprezentantem strony przeciwnej w sporze sądowym, jaki wytoczył przed Sądem Pracy organowi prowadzącemu szkołę. Skarżący wskazał również na błędne przeprowadzenie wyborów mających na celu wyłonienie reprezentantów Rady Pedagogicznej oraz Rady Rodziców do komisji konkursowej, co w jego ocenie mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcia przez tę komisję. Poza tym podniósł, iż w trakcie konkursu jego kontrkandydat w swoich wypowiedziach kilkakrotnie deprecjonował osobę skarżącego wypowiadając fakty godzące w dobre imię oraz dokonywał oceny pracy skarżącego w sprzeczności ze stanem faktycznym, zaś Przewodniczący komisji konkursowej nie zwracał uwagi na takie wypowiedzi, co w ocenie skarżącego świadczy o stronniczości członków komisji. W piśmie przekazującym skargę Marszałek Województwa wyjaśnił, iż w dniu 24 kwietnia 2008r. odbył się konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w G. do którego przystąpiły dwie osoby: M.O. oraz J.N. Kandydatem wyłonionym w drodze konkursu został M.O. i uchwałą z dnia 28 kwietnia 2008r. Nr 23/194/08/III Zarząd Województwa powierzył mu stanowisko dyrektora tej szkoły. Na skutek pisma J.N. w sprawie uznania przeprowadzonego konkursu za nieważny Zarząd Województwa na posiedzeniu w dniu 13 maja 2008r. uznał ten wniosek za bezzasadnym, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 16 maja 2008r. Marszałek wyjaśnił, iż wprawdzie w piśmie z dnia 16 maja 2008r. skierowanym do skarżącego użyto wyrażenia "decyzja" lecz nie chodziło o indywidualną sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej lecz wyrażenia tego użyto w znaczeniu "rozstrzygnięcie". Nie można zatem uznać, iż wniosek skarżącego nie został rozpoznany, gdyż wniosek ten został załatwiony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Nadto wyjaśnił, iż brak jest wyraźnej podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek podjęcia przez Zarząd w takiej sprawie rozstrzygnięcia w formie uchwały. Na rozprawie w dniu 28 października 2008r. skarżący podtrzymał skargę stwierdzając dodatkowo, iż w ustawie przewidziano 14 dniowy termin, w którym powierza się stanowisko wyłonionemu kandydatowi na dyrektora szkoły w tym celu, aby mogły zostać w tym czasie rozpoznane ewentualnie zgłoszone zastrzeżenia co do procedury konkursowej. Pełnomocnik Marszałka wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na art. 58 § 1 pkt 2 ustawy ppsa. wobec uchybienia terminowi do jej wniesienia. Wyjaśniła, iż skoro skarga w tym przedmiocie ma charakter skargi samoistnej winna być poprzedzona wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa, co w tej sprawie nie miało miejsca. Dopiero po otrzymaniu stanowiska na takie wezwanie skarga mogłaby być wniesiona w terminie 30 dni. Wskazała, iż rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 13 maja 2008r. nie ma formy uchwały lecz stanowi rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu zarzutów do postępowania konkursowego. Dodatkowo wskazuje, iż skarżący naruszył także art. 54 § 1 ustawy ppsa,, bowiem skargę wniósł za pośrednictwem niewłaściwego organu tj. Marszałka Województwa zamiast organu właściwego, którym w sprawie jest Zarząd Województwa. Nadto pełnomocnik podniosła, iż sprawa w przedmiocie przeprowadzonego postępowania konkursowego nie należy do właściwości sądów administracyjnych i z tej przyczyny także winna być odrzucona. Skoro skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy ppsa. to w niniejszej sprawie taka skarga nie przysługuje. Pełnomocnik zwróciła także uwagę na wątpliwą legitymację skarżącego do wniesienia skargi, gdyż to nie on wygrał przeprowadzony konkurs. Na koniec złożyła alternatywny wniosek o oddalenie skargi w przypadku nie uwzględnienia wniosku o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Jak z powyższego wynika przepis art. 3 ustawy ppsa. wyodrębnia dwa rodzaje skarg służących stronie w związku z jej indywidualną sprawą mającą charakter administracyjny: skargi dotyczące nieprawidłowego załatwienia sprawy tj. skargi na akty wydane w postępowaniu oraz czynności (art. 3 § 2 pkt od 1 do 4) oraz skargi na zaniechanie załatwienia sprawy w ogóle, określane jako skargi na bezczynność organów, w tym przypadku, gdy powinny być wydane określone akty lub też podjęte określone czynności. Wyróżnione dwa typy skarg do sądu administracyjnego pełnią diametralnie odmienne funkcje, a mianowicie, skarga na niezgodne z przepisami prawa załatwienie sprawy służy ochronie przed negatywnymi skutkami wadliwych rozstrzygnięć oraz czynności organów administracji, natomiast skarga na bezczynność organów administracji ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2006r. sygn. akt I SAB/Wr 12/05, niepublikowany). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Marszałka Województwa w rozpoznaniu pisma skarżącego - J.N. zatytułowanego "odwołaniem" z dnia 28 kwietnia 2008r. w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym przeprowadzonym na dyrektora Zespołu Szkół w G. Z nagłówka tego pisma wynika, że jest ono kierowane do Zarządu Województwa, zaś dopiero poniżej wskazano imiennie Marszałka Województwa. W tym miejscu dla oceny, czy faktycznie w sprawie miała miejsce bezczynność wskazanego wyżej organu administracji publicznej niezbędnym jest ustalenie, czy wobec stanowiska Marszałka, był on faktycznie właściwym organem do rozpatrzenia tej sprawy. Z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) wynika, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem ust. 2, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dniu od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia - ust. 2 tego przepisu. Natomiast z art. 5c pkt 2 tej ustawy wynika, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego,. Zadania i kompetencje organu prowadzącego określone: w art. 5 ust. 7, art. 36 ust. 2, art. 36a, ust. 1,2,4,4a,5, 6,9, art. 38 ust. 1m art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71a ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent), zarząd powiatu, zarząd województwa. Jak zatem wynika z cytowanych przepisów ustawy o systemie oświaty to zarząd województwa jest właściwym organem prowadzącym szkołę. Także z § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 189, poz. 1855) wynika, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w określonych enumeratywnie przypadkach (...). Wobec tego to także organ prowadzący szkołę jest uprawniony do unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia. Ponieważ Zespół Szkół w G. jest szkołą prowadzoną przez samorząd województwa, którego organem prowadzącym jest Zarząd Województwa, to tylko ten organ samorządu województwa (art. 15 ustawy o samorządzie województwa) jest uprawniony i właściwy do rozpoznania przez skarżącego pisma - odwołania z dnia 28 kwietnia 2008r. Skoro w rozpoznawanej sprawie właściwym organem do jej załatwienia nie jest Marszałek Województwa lecz organ samorządu województwa, jakim jest Zarząd Województwa to skarga wniesiona na bezczynność Marszałka w tym zakresie jest bezprzedmiotowa. W takim przypadku Sąd po dokonaniu kontroli rozpoznania tej sprawy winien orzec o oddaleniu skargi w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie rozstrzygniecie Sądu może jednakże zapaść jedynie wówczas, gdy wniesiona skarga wyczerpałaby tryb przewidziany art. 52 § 3 ustawy ppsa, na co słusznie wskazała pełnomocnik Marszałka. Ponieważ powstałe stosunki prawne w związku z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie są oparte na zasadzie równorzędności podmiotów, zaś komisja konkursowa i organ ją powołujący, dokonując oceny kandydatów na to stanowisko, jednostronnie dokonuje władczych rozstrzygnięć aktami stosowania prawa przez organ administracji, wobec czego podlegają one kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007r. sygn. akt III SA./Lu 516/07). Nie stanowi jednakże takie władcze rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, wobec czego zgodnie z art. 52 § 3 i 4 ustawy ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 53 § 2 ustawy ppsa. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Ponieważ przed wniesieniem niniejszej skargi skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia nie występując do organu o usunięcie naruszenia prawa, właściwie pełnomocnik Marszalka wnosił o odrzucenie skargi, jako że przed jej wniesieniem nie zostało wyczerpane postępowanie, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy ppsa. Wobec powyższego skoro nie wyczerpano trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również skarga nie została wniesiona w przewidzianym powołanymi prawa terminie, to stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 i 6 ustawy ppsa. podlega odrzuceniu. Sąd pragnie jednakże wyjaśnić, iż nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Marszałka, iż sprawa dotycząca rozpoznania zgłoszonych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej, jak również wątpliwa jest legitymacja skarżącego do wystąpienia z takimi zastrzeżeniami wobec procedury konkursowej, skoro to nie on wygrał konkurs na stanowisko dyrektora szkoły. Gdyby bowiem podzielić stanowisko organu w tym zakresie, iż legitymacja do wystąpienia z zastrzeżeniami przysługiwałaby jedynie kandydatowi, który wygrał konkurs, to nieracjonalnym działaniem byłby taki zapis ustawodawcy przewidujący procedurę m.in. zgłaszania nieprawidłowości, które mogą skutkować unieważnieniem konkursu, gdyby tylko taka legitymacja przysługiwała kandydatowi na dyrektora szkoły, który wygrałby konkurs. Kandydat wygrywający konkurs nie jest bowiem zainteresowany kwestionowaniem procedury konkursowej. Nadto Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu Marszałka, iż organ prowadzący szkołę w zakresie orzeczenia oceniającego zachowanie zasad przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie podejmuje tego działania z zakresu władztwa administracyjnego, które podlega kognicji sądów administracyjnych. Wręcz przeciwnie rozstrzygnięcie organu prowadzącego szkołę w tym zakresie może bowiem przybrać postać zarządzenia o ponownym przeprowadzeniu konkursu z powodu naruszenia tych zasad lub rozstrzygnięcia odmawiającego zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu. Rozstrzygnięcia te są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej i niewątpliwie kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Dlatego w takiej sytuacji uczestnik konkursu ma prawo do ochrony sądowej przed sądem administracyjnym (por. postanowienia NSA z dnia 14 kwietnia 2005r. sygn. akt OSK 916/04, niepublikowany). Na marginesie także należy odnieść się do argumentacji organu, iż skoro ustawa o systemie oświaty nie przesądza w jakiej prawnej formie ma zapaść rozstrzygnięcie w zakresie zgłoszonych nieprawidłowości, to wystarczającym było pismo informujące o podjętej na posiedzeniu Zarządu Województwa w dniu 13 maja 2008r. "decyzji", przy czym pojęcie to użyte zostało nie w znaczeniu indywidualnego aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę administracyjną lecz w znaczeniu podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu zasygnalizować pozostaje jedynie, iż zarówno ustawa o samorządzie województwa, jak i zapisy Statutu Województwa uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia Statutu Województwa określają dopuszczalne formy działania tego organu kolegialnego. Z jego § 46 wynikają określone w sposób wyczerpujący prawem formy działania i są to uchwały oraz decyzje i postanowienia w sprawach określonych przepisami szczególnymi. Reasumując, z uwagi na przedmiot skargi jakim jest bezczynność oraz wskazany organ - Marszałek Województwa z uwagi na przesłanki wskazane wyżej skarga podlega odrzuceniu. Natomiast wyjaśnić należy również, iż w rozpoznawanej sprawie wbrew żądaniu skarżącego wyrażonym w skardze aby sąd unieważnił przeprowadzony konkurs, iż sądy administracyjne w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu administracji nie są uprawnione do merytorycznej kontroli takich zarzutów przedstawionych w skardze na bezczynność.