VII SA/Wa 1274/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N." na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "N." od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2008r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2006r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. L. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem dla funkcji usługowo-mieszkalnej wraz ze zmianą formy dachu na istniejącym budynku na działce w C. przy ul. P., o nr ew. gr. [...], obręb C. oraz na części działki nr ew. gr. [...], obręb C. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że kontrola decyzji w ramach postępowania nieważnościowego może być prowadzona tylko pod kątem określonych przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. Jedną z przesłanek ustalonych we wskazanym przepisie jest wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest nie tylko spełnienie wymagań określonych art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016), ale także innych warunków wymienionych w art. 35 ust. 1 tej ustawy. Chodzi tu o zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia.2006r.nie jest obciążona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k p a.- została wydana po spełnieniu przez inwestora warunków określonych przepisem art. 32 ust. 4 oraz 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor złożył stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a planowana inwestycja jest zgodna z ostateczną (czyli podlegającą wykonaniu) decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2006r., Nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza warunków, o których mowa w § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690). Analiza projektu budowlanego wykazała, także, że nie narusza on przepisów techniczno budowlanych także w zakresie zacienienia budynków sąsiednich. Ponadto w nawiązaniu do stanowiska odwołującej się Spółdzielni organ stwierdził, że przepisy prawa budowlanego nie wymagają by decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była prawomocna w dniu wydania pozwolenia na budowę. Ewentualne uchylenie w postępowaniu sądowym decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowić może natomiast podstawę do wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." w C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...]. Zdaniem skarżącej Spółdzielni decyzja pozwolenia na budowę jest dotknięta wadą rażącego naruszenie prawa, bowiem zapadła w okolicznościach, kiedy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla przedmiotowej inwestycji "nie była prawomocna, zatem nie była ostateczna". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była kontrola decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2006r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. L. pozwolenia na budowę, w nadzwyczajnym trybie postępowania - w trybie nieważnościowym. Jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postępowanie nieważnościowe każe poddać kontrolowaną w nim decyzję badaniu pod względem wad nieważnościowych, których zamknięty katalog zawiera przepis art. 156 k.p.a. Należy podkreślić, że stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja pozwolenia na budowę nie jest dotknięta żadną z przesłanek, które skutkują stwierdzenie jej nieważności. Inwestor wypełnił wymogi przewidziane w przepisie art. art. 32 ust. 4 oraz 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W szczególności wskazać należy, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę, odpowiada warunkom opisanym szczegółowo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Bezzasadny jest zarzut podnoszony w postępowaniu administracyjnym i w skardze do tutejszego Sądu, związany z oceną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor przedstawił, a organ wydający pozwolenia na budowę uwzględnił w toku postępowania. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła, że decyzja o warunkach zabudowy Z i zagospodarowania terenu w chwili wydawania decyzji pozwolenia na budowę była " nie prawomocna", a zatem decyzja pozwolenia na budowę wydana na jej podstawie jest nieważna. W tym miejscu wskazać należy, że inwestor w toku postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę legitymował się decyzją Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r., znak [...] ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w zakresie przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta była następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2006r., Nr [...]. Zatem w dniu wydawania decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2006r., decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była decyzją ostateczną. W dniu 30 listopada 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA6/06, uchylił opisane wyżej decyzje w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu powyższa okoliczność, związana z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia dla oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania w zakresie pozwolenia na budowę. W postępowaniu nieważnościowym bada się zgodność kontrolowanej decyzji z przepisami praw na datę jej wydania. W dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę, organ dysponował ostateczną, zatem wiążącą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną dla przedmiotowej inwestycji Za zupełnie chybione należy uznać zarzuty skargi oparte na wywodach o prawomocności decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, I tak zgodnie z przepisem art. 269 k.p.a. prawomocność przypisuje się decyzjom, które albo były poddane kontroli Sądu albo nie były jej poddane wobec niewykorzystania środka. Artykuł ten pochodzi z pierwotnego tekstu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy nie było jeszcze sądownictwa administracyjnego. Kodeks wprowadził, więc, w przeciwieństwie do rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ( op. cit., art. 73), jedynie pojęcie decyzji ostatecznej. Następnie, po wprowadzeniu w 1980 r. sądownictwa administracyjnego, nie dokonano rozróżnienia decyzji ostatecznych i prawomocnych, mimo postulatów doktryny w tej mierze (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989, z. 10, s. 56). Obecnie pojęcie decyzji ostatecznej wynika z art. 16 § 1 k.p.a. Są to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Mogą to być, więc decyzje organu drugiej instancji, a także te decyzje organu pierwszej instancji, od których minął termin do wniesienia odwołania lub odwołanie nie przysługiwało na mocy przepisów szczególnych. Decyzje prawomocne to natomiast takie decyzje, które zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym (z uwagi na obecne rozwiązania organizacyjne należy rozumieć pod tym głównie sądy administracyjne) a więc, od których skargę oddalono czy odrzucono, a także takie, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Podkreślenia wymaga to, że każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a organy administracji, są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem ( wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72). Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).