II GSK 158/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Stanisław Gronowski (spr.) NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 259/08 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz A. Spółka z o.o. w B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 259/08, wydanym w sprawie ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów w pomniejszonej wysokości, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] maja 2006 r. A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B., zwana dalej "skarżącą", złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W następstwie kontroli organ stwierdził niezgodną z rzeczywistością deklarację obszaru gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności z 465,37 ha do 462,10 ha. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] przyznano skarżącej płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej kwocie 270.464,27 zł, pomniejszoną o kwotę 2.049,96 zł, a to ze względu na wykryte różnice pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a stwierdzoną przez organ w wyniku kontroli. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, 30/04/2004 P. 0018 - 0058). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją". W myśl art. 51 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. 80) Art. 51 ust. 1 zmieniony przez art. 1 pkt 15 lit. a) rozporządzenia nr 2184/2005 z dnia 23 grudnia 2005 r. (Dz.U.UE.L.05.347.61) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 6 stycznia 2006 r. Ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...} lutego 2008 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., kwestionując prawidłowość przeprowadzonych przez Agencję pomiarów gruntów, skarżąca spółka zaskarżyła decyzję w części odnoszącej się do pomniejszonej kwoty z tytułu ustalonych przez organ różnic powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku a stwierdzoną przez organ w wyniku kontroli. Jak zarzuciła skarżąca organ odwoławczy nie uwzględnił tolerancji błędu urządzeń pomiarowych stosowanych przez kontrolujących. Ponadto działki AG i AM mierzono łącznie, a nadwyżka powierzchni faktycznie zmierzonej nad deklarowaną została przez inspektora dopisana w sposób dowolny jedynie do działki AM. Nadwyżkę wyłączono z kompensacji, pozbawiając tym samym skarżącej należnych jej dopłat w tym zakresie. Organ odwoławczy nie wskazał przepisu, na podstawie którego z kompensacji wyłącza się działki, co do których podczas kontroli administracyjnej wykryto nieścisłości lub błędy powodujące zmniejszenie powierzchni deklarowanej działki rolnej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 19 rozporządzenia Nr 796/2004, w myśl którego z zastrzeżeniem art. 11 i 18, wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. Ponadto, jak podniosła skarżąca, kontrolę działek J, AR, i AC przeprowadzono dopiero w połowie marca 2007 r., gdzie widoczne były świeże "worania" w jej działki dokonane przez sąsiadów w 2007 r. W tym stanie nie można poprawnie ocenić powierzchni rzeczywiście użytkowanej rolniczo w poprzednim roku, jeśli sprawdzenie odbywa się w roku następnym po rozpoczęciu prac polowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nie zgadza się z twierdzeniem skarżącej o stosowaniu przez Agencję niedoskonałych urządzeń pomiarowych. Stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu wynika bowiem z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz rekomendacji technicznych. W ramach przygotowań do realizacji zadań związanych z kontrolami na miejscu w celu optymalnej techniki pomiaru powierzchni działek rolnych przeprowadzono szereg konsultacji z ekspertami Komisji Europejskiej i zlecono wykonanie ekspertyzy, która została zrealizowana przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...]. W ramach tej ekspertyzy wykonano szereg pomiarów działek rolnych ze szczególnym zwróceniem uwagi na zapewnienie dużej różnorodności ich kształtów i wielkości. W celu dokładności pomiarów odbiornikami GPS powierzchnię referencyjną mierzonych działek wyznaczono tachimetrem elektronicznym. Mając na względzie konieczność uwzględnienia dopuszczalnego błędu stosowane są tolerancje pomiaru. Wielkość tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską. Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Organ wyjaśnił nadto, że w czasie kontroli w gospodarstwie skarżącej zastosowano metodę pomiaru urządzeniem GPS również w odniesieniu do działek C i D, co zostało oznaczone na szkicu działek załączonym do protokołu z kontroli, natomiast wobec pomiaru więcej niż jednej działki w kolumnie "metoda pomiaru" wpisano kod "In" lub "Inne". Wymienione kody mają jedynie znaczenie techniczne i służą do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli zawartych w protokole, przez co zapis jest precyzyjny i umożliwia wprowadzenie danych do systemu informatycznego celem późniejszego naliczenia płatności. Odnosząc się do uwag wniesionych przez skarżącą do protokołu z czynności kontrolnych odnośnie działek J, AR i AC, co do których sąsiedzi tych działek na wiosnę 2007 r. dokonali "worania", co w konsekwencji zdaniem skarżącej doprowadziło do ich pomniejszenia, skarżąca wcześniej nie informowała Agencji o jakichkolwiek nieprawidłowościach ani zmianach w odniesieniu do spornych działek. Ponadto Agencja nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania sporów dotyczących bezprawnego wykorzystywania gruntów przez osoby trzecie, a w tym zakresie skarżącej przysługuje prawo wniesienia powództwa na drodze cywilnej. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. skarżąca zarzuciła naruszenie przez Agencję przepisów art. 7 w związku z art. 75, art. 77 i 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz nieprzeanalizowanie w należyty sposób treści raportów z kontroli. Zdaniem skarżącej, w świetle dokonanych pomiarów w odniesieniu do niektórych działek została zaniżona deklarowana przez skarżącą wielkość gruntów rolnych. O tę wielkość powinna być skorygowana (pomniejszona) kwota obniżonej pomocy finansowej w wysokości dwukrotności różnicy, o której mowa w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 1782/2003. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to już wskazano na wstępie, oddalił skargę. Jak wskazał Sąd I instancji powodem wydania decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez spółkę we wniosku o przyznanie płatności rolnych a stwierdzoną w trakcie kontroli. Różnice w powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącą a stwierdzonych przez Agencję były następstwem nieprawidłowości leżących po stronie skarżącej i nie mieściły się w granicach tolerancji błędu. Stosowanie przez Agencję do pomiaru gruntów techniki wynika z przepisów rozporządzenia Nr 796/2004 oraz stosownych rekomendacji technicznych. Sąd I instancji powołał się w tej mierze na stanowisko organu odwoławczego. I tak, wielkość tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską i zamieszczonymi w Dokumencie Informacji Technicznej Komisji Europejskiej JRC IPSC/G)3/P/SKA/ska D(2003)(1576). Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Jak podkreślił Sąd I instancji przy każdej kontroli spółka była reprezentowana przez swojego przedstawiciela, który podpisywał protokoły kontrolne, nie składając żadnych zastrzeżeń ani uwag w przedmiocie błędów dokonanych w pomiarach, czy też nieprawidłowo zastosowanej metody pomiaru. Zastrzeżeń ani uwag nie składano również do właściwego miejscowo oddziału regionalnego Agencji, zgodnie z art. 28 rozporządzenia Nr 796/2004, osobiście lub listownie, w terminie 14 dni od otrzymania kopii protokołu z czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu I instancji, skoro przedstawiciele skarżącej podpisywali przedmiotowe protokoły bez zastrzeżeń, to nie tylko potwierdzali fakt kontroli, ale i godzili się z przyjętą metodą pomiaru. Dopiero na etapie skargi skarżąca zgłosiła zastrzeżenia dotyczące dokonanego pomiaru i nieścisłości dotyczące gruntów. Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii błędów, które skarżąca uważa za oczywiste a dotyczących tolerancji błędu pomiaru, zdaniem Sądu również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepisy prawa, które zostały powołane w zaskarżonej decyzji, dopuszczają możliwość zastosowania metod i sposobów pomiaru zastosowanego przez Agencję. Przechodząc do zarzutu dotyczącego zastosowania metody "innej", co zdaniem skarżącej stanowi naruszenie przepisu art. 28 rozporządzenia Nr 796/2004, jak wskazał Sąd I instancji, wymienione kody mają służyć jedynie do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli. Nadto, art. 28 ust 1 litera c rozporządzenia Nr 796/2004 określa jedynie elementy jakie powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport z kontroli, tj. m.in. sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach łącznie z liczbą drzew oraz z ich rozmieszczeniem na działce, wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki i zastosowane metody pomiaru. Zgodnie z wyjaśnieniami Agencji zawartymi w odpowiedzi na skargę pomiary na kontrolowanych obszarach odbywały się metodą GPS, co w protokole oznaczane jest kodem "GP". W wypadku pomiaru łącznego działek w kolumnie metoda pomiaru wpisuje się kod "In" lub "Inne". Tak więc, kody stosowane podczas kontroli mają znaczenie czysto techniczne i nie rzutują na prawidłowość pomiarów. Jak podkreślił Sąd I instancji, w trakcie kontroli spółka była reprezentowana przez przedstawiciela lub pełnomocnika, tak więc winna zdawać sobie sprawę z tego w jaki sposób kontrolujący dokonywali pomiarów. Według Sądu I instancji z przepisu art. 28 rozporządzenia, wbrew stanowisku skarżącej, nie wynika niedopuszczalność łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek. Wymagane jest natomiast, co miało miejsce, aby dla każdej działki została podana odrębna wartość pomiaru. Zdaniem Sądu zapis zawarty w tym przepisie w brzmieniu "wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki" jest jednoznaczny i dotyczy wyniku pomiaru, a nie zastosowanej metody pomiaru. Innymi słowy, dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru, co też Agencja uczyniła. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, Agencja miała podstawy do nieuwzględnienia zarzutów skarżącej, uzasadniającej nieprawidłowość pomiarów w związku z woraniem się w jej działki przez właścicieli gruntów sąsiednich. Skarżąca bowiem nie dopełniła przewidzianego w art. 68 rozporządzenia wymogu poinformowania Agencji wcześniej o tym fakcie. Sąd I instancji nie dopatrzył się w działalności organów zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Wskazał na uczestnictwo przedstawiciela skarżącej w czynnościach kontrolno-pomiarowych oraz małą aktywność w trakcie postępowania administracyjnego. Zarzuty skarżąca podniosła dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 p.p.s.a., którego konsekwencją jest błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym powierzchni użytkowanych rolniczo przez skarżącą w 2006 r. działek i tym samym bezkrytyczną akceptację naruszenia przez organy administracji art. 7 i 77 k.p.a. oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci zarzutów zgłoszonych w piśmie procesowym skarżącej z dnia 1 października 2008 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego tj.: art. 51 w związku z art. 30 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż powierzchnia poszczególnej działki rolnej zamiast sumarycznej powierzchni działek stanowiących w myśl definicji z art. 49 w/w rozporządzenia stanowi bazę (podstawę obliczeniową) do stosowania tej normy prawnej; art. 28 rozporządzenia WE Nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż zastrzeżenia i inne wnioski mające sanować błędy osób uczestniczących w kontroli dokonywanej na miejscu metodą (fizycznej) inspekcji terenowej jedynie w drodze uwag zapisanych w raporcie z kontroli albo w drodze złożenia pisma do Oddziału Agencji w zawitym czternastodniowym terminie. Ponadto skarżąca powołała się na pkt 58 preambuły do rozporządzenia Nr 796/2004, w myśl którego "W odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową, nieprawidłowości zazwyczaj dotyczą części obszarów. Przekroczenie powierzchni wnioskowanej w odniesieniu do jednej działki może być zrównoważone poprzez zaniżenie powierzchni wnioskowanej działek z tej samej grupy upraw. Z pewnym marginesem tolerancji należy przewiedzieć, że wnioski pomocowe będą dostosowywane wyłącznie do obszaru zadeklarowanego, oraz że potrącenia zaczną być stosowane po przekroczeniu tego marginesu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, co wymaga podkreślenia, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymaganie odnoszące się do przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza obowiązek wskazania podstawy kasacyjnej oraz konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem, zaś uzasadnienie kasacji winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna odpowiada powyższym wymogom i zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej, które kwestionują prawidłowość (rzetelność) pomiarów gruntów rolnych deklarowanych przez skarżącą. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, podzielającym stanowisko Agencji co do poprawności pomiarów gruntów, zresztą dokonanych przy obecności przedstawiciela skarżącej, gdyż zastosowana przez organ metodyka pomiarów, a w szczególności oparcie ich na technice GPS, znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz w rekomendacjach technicznych. Trudno byłoby kwestionować rzetelność pomiarów choćby i z tego względu, że w odniesieniu do niektórych działek stwierdzono większy areał gruntów rolnych niż to skarżąca wcześniej deklarowała. Natomiast usprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. i art. 51 ust. 1 w związku z pkt. 58 preambuły rozporządzenia Nr 796/2004, a to w związku z nieskontrolowaniem zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutu nie dokonania przez Agencję kompensacji zawyżenia przez skarżącą wielkości gruntów rolnych o wielkość ich niedoszacowania na niektórych działkach, tym bardziej w sytuacji istnienia jednolitej stawki płatności bezpośredniej do gruntów rolnych. Na brak takiej kompensacji skarżąca wskazała w piśmie z dnia 1 października 2008 r. skierowanym do Sądu I instancji. Pod tym kątem Sąd I instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji, naruszając tym samym przepisy wskazane w skardze kasacyjnej. Powyższe uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wysokość pomniejszonej kwoty pomocy finansowej, wyliczonej na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. (art. 185 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji ograniczy zakres kontroli do kwestii wspomnianej wyżej kompensacji gruntów rolnych. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.