VIII SA/Wa 260/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości oddala skargę. UZASADNENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami, dalej jako kpa ) utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania dla [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "wnioskodawczyni", "spółka", "skarżąca" ) płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 15 maja 2006 roku prezes zarządu w/w spółki P.M. złożył wniosek o wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 rok. Przedmiotowy wniosek obejmował działki rolne o łącznej powierzchni 471.61 ha. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku wykryto nieścisłości w związku, z czym do wnioskodawczyni wystosowano wezwanie w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia wyjaśnień w kwestii działek ewidencyjnych o wskazanych w wezwaniu numerach. W odpowiedzi na powyższe, spółka złożyła korektę do wniosku, w której zmniejszyła powierzchnie działki rolnej o symbolu K położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z deklarowanej pierwotnie we wniosku [...] ha do [...] ha, i jednocześnie zmieniła numer ewidencyjny działki na [...], zmniejszyła również powierzchnię działki rolnej U położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z deklarowanej we wniosku [...] ha. na [...] ha, ponadto wyjaśniła nieścisłości dotyczące działek rolnych: o symbolu H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz o symbolu I położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz oświadczyła, iż powierzchnia pozostałych działek których dotyczyło wezwanie nie uległa zmianie podtrzymując ich powierzchnie deklarowaną we wniosku. W dniu 29 maja 2007roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ponownie wystosował do spółki wezwanie w sprawie kontroli krzyżowej odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna AM). Spółka w odpowiedzi na powyższe wezwanie przedłożyła korektę do wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię deklarowaną działki we wniosku z [...] ha do [...] ha. W konsekwencji złożonych korekt do wniosku powierzchnia działek deklarowana we wniosku uległa zmniejszeniu z 465,37 ha do 462,34 ha, z tym, że błędy dotyczące nieścisłości na działkach o nr [...] oraz [...] zostały uzasadnione jako błędy oczywiste w myśl art. 19 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, 30/04/2004 P. 0018 - 005) - dalej jako "rozporządzenie nr 796/2004" z uwagi na to, iż spółka nie zmieniła ich powierzchni deklarowanej we wniosku jako "powierzchni działki ewidencyjnej wykorzystywanej w celu rolniczym" w stosunku do powierzchni tych działek po dokonaniu korekt. Natomiast dokonane przez spółkę w korektach pomniejszenia powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych w celu rolniczym o nr [...] oraz [...] nie zostały zakwalifikowane jako oczywista omyłka z uwagi na to, iż wnioskodawczyni po wezwaniu dokonała pomniejszenia powierzchni tych działek wykorzystywanych w celu rolniczym w odniesieniu do wniosku. W dniach 17 października 2006 roku, 20 listopada 2006 roku oraz od 13 marca do 16 marca 2007 r. w gospodarstwie spółki jako beneficjenta przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w oparciu o art. 27 rozporządzenia nr 796/2004. Przeprowadzone kontrole na miejscu wykazały, iż spółka zawyżyła powierzchnie gruntów uprawnionych do przyznania płatności w wymiarze 0,43 ha. Na podstawie całości zgromadzonego materiału w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku przyznał spółce płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej o 1238,68 zł wysokości. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzucała błędne określenie powierzchni, spowodowane nie uwzględnieniem tolerancji dokładności urządzeń pomiarowych, która jej zdaniem zawsze winna być uwzględniona na jej korzyść. Odwołująca się zarzuciła również nie wpisanie przez kontrolującego odpowiedniego kodu (DR13-) w przypadku działki AR. Nadto zdaniem spółki organ I instancji nie wskazał przepisu, na podstawie którego z kompensacji wyłączono działki, co do których podczas kontroli administracyjnej wykryto błąd, z którego wyjaśnieniem wiąże się zmniejszenie powierzchni deklarowanej działki rolnej. Powołując się na art. 19 rozporządzenia nr 796/2004 spółka wskazała, iż Agencja w każdym czasie (także w trakcie kontroli administracyjnej) winna uznać za skorygowaną powierzchnię deklarowaną w przypadku wykrycia oczywistych błędów. Skoro prawodawca przewidział możliwość skutecznej korekty powierzchni deklarowanej, to skorygowana powierzchnia musi być brana pod uwagę przy ustalaniu ewentualnych zmniejszeń lub sankcji. Ponadto, zdaniem odwołującej się nieprawidłowo dokonano pomiarów działek AG i AM, gdyż działki te mierzono łącznie. Organ nie odniósł się również do uwag, jakie strona wnosiła do protokołu kontroli. Organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. W szczególności za niezasadne uznał zarzuty dotyczące nieuwzględnienia tzw. tolerancji przy dokonywaniu pomiarów. Zdaniem organu tolerancja służy wyznaczeniu granicy dopuszczalnego błędu przy pomiarze. Jest ona uwzględniana w sytuacji, w której zadeklarowana przez stronę powierzchnia rolna jest różna od dokonanego pomiaru przez inspekcję terenową, ale mieści się w granicach tolerancji (jest nie większa niż suma stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni rolnej i dopuszczalnego błędu lub jest nie mniejsza niż różnica stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni rolnej i dopuszczalnego błędu). Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zadeklarowana przez spółkę powierzchnia rolna na w/w działkach gdzie kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości znacznie odbiega od powierzchni stwierdzonej i nie mieści się w granicach tolerancji. Organ II instancji nie uznał również zasadności zarzutu niezastosowania kodu błędu DR 13- w odniesieniu do działki o symbolu AR, wskazując, iż z protokołu z czynności kontrolnych wynika, iż kontrolerzy terenowi nie wnieśli żadnych uwag do przedmiotowej działki, a powierzchnia zmierzona w czasie kontroli z uwzględnieniem tolerancji mieści się w granicach powierzchni, którą określiła wnioskująca spółka. W tej sytuacji bezzasadnym w ocenie organu byłoby zastosowanie kodu błędu DR 13- (według którego zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej). Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego wyłączenia z kompensacji nadmiaru powierzchni działek o symbolu K oraz symbolu AM zmierzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej przez spółkę we wniosku organ wskazał, iż kontrola dokonała pomiaru działek w całości, natomiast w wyniku postępowania wyjaśniającego okazało się, że wnioskodawczyni nie jest posiadaczem tych działek w zakresie powierzchni określonej we wniosku, gdyż część powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] na której zadeklarowała działkę rolną AM jest użytkowana przez innego producenta, co potwierdziła spółka w przedłożonej korekcie do wniosku z dnia 04.06.2007 roku, w której to pomniejszyła powierzchnię działki rolnej z [...] ha deklarowanej we wniosku na [...] ha w korekcie. Natomiast działka ewidencyjna [...] na której spółka zadeklarowała działkę rolną K o powierzchni [...] ha, została podzielona w wyniku czego powstały działki ewidencyjne o mniejszej powierzchni a tym samym wnioskodawczyni w korekcie zmniejszyła powierzchnię działki K do [...] ha. Organ odwoławczy nie uznał również zasadności zarzutu spółki nie uwzględnienia uwag wniesionych do protokołu kontroli, dotyczących zmniejszenia powierzchni działek na skutek bezprawnego "worania" przez sąsiadów działek rolnych J, R i AC, co w konsekwencji doprowadziło do rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a faktyczną. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, iż zgodnie z art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Ponadto spółka była zobowiązana na podstawie podjętego oświadczenia we wniosku o przyznanie płatności do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności bezpośrednich oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta dolnego. Spółka przed podjęciem czynności kontrolnych nie informowała Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o jakichkolwiek nieprawidłowościach ani jakichkolwiek zmianach w odniesieniu do tych działek. W tym stanie rzeczy organ zastosował art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 zgodnie z którym, jeżeli różnica wynosi więcej 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, pomoc nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się spółka, która złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w toku instancji decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. i zarzucając naruszenie zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia nr 796/2004 wniosła o uchylenie skarżonego aktu oraz poprzedzającej go decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w części dotyczącej nieuzasadnionego zmniejszenia należnych płatności. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż podnoszony w odwołaniu zarzut strony o nie uwzględnianiu tolerancji błędu urządzeń pomiarowych stosowanych przez kontrolujących jest zasadny. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy odrzucając zarzut dotyczący błędu tolerancji odwołuje się wprost do wewnętrznej instrukcji, która nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem skarżącej, tam gdzie wnioskodawca ma podlegać sankcjom z tytułu dokonanych w terenie pomiarów, w każdym przypadku (z zasady), należy uwzględnić tolerancję błędu pomiaru. W ocenie skarżącej nie można uznawać, iż tolerancja pomiaru jest istotna jedynie w przypadku gdy, jej wartość pokrywa rozbieżność między powierzchnią zgłoszoną a fizycznie stwierdzoną przy użyciu przyrządu pomiarowego. Każdy dokonany pomiar jest obarczony konkretnym błędem urządzenia pomiarowego. Wynik każdego pomiaru wpływa wprost na finansową skonkretyzowaną kwotę uprawnienia wnioskodawcy. W sprawach niniejszych wskaźnik stwierdzonych nieprawidłowości nie osiąga jednego procenta mierzalnych wartości. Liczony jako iloczyn sumy obwodu poszczególnych działek oraz wielkości 1,25 m (współczynnik tolerancji) błąd urządzeń pomiarowych, gdyby był przez wystawców skarżonych decyzji uwzględniony, wystarczał by nie stosować zmniejszeń płatności. Skarżąca zarzuca naruszenie przez organy przepisów rozporządzenia nr 796/2004, na mocy którego bezwzględnie wymagalne jest podanie w raporcie kontroli (protokół z kontroli na miejscu) zastosowanej metody pomiaru. Zwrot "inna" czy "in" (zamieszczony w protokole z kontroli) w jej ocenie nie wyczerpuje rygoru prawnego, a wręcz świadczy o dowolności działania organu administracyjnego. Ponadto, z wymogu podania w raporcie wyników pomiaru każdej zmierzonej działki, zdaniem skarżącej wynika wykluczenie przez prawodawstwo unijne metody łącznego mierzenia działek, którą to metodę organy stosują powszechnie na podstawie wewnętrznej instrukcji. Skarżąca zarzuca również brak staranności w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy, który widać w przypadku działki AR, gdzie z niewiadomych przyczyn kontrolujący nie wpisał odpowiedniego kodu DR13-. Wskazuje, iż z protokołu kontroli wynika, iż działki AG i AM mierzono łącznie, a nadwyżka powierzchni faktycznie zmierzonej nad deklarowaną została przez inspektora dopisana w sposób dowolny jedynie do działki AM. Nadwyżkę tą organy orzekające wyłączyły z kompensacji, pozbawiając tym samym skarżącej należnych jej dopłat w tym zakresie. Nadto, organ w zaskarżonej decyzji nie wskazuje przepisu obowiązującego prawa, na podstawie którego z kompensacji wyłącza się działki, co do których podczas kontroli administracyjnej wykryto nieścisłości lub błędy powodujące zmniejszenie powierzchni deklarowanej działki rolnej. Skarżąca kwestionuje takie działanie organu, podnosząc, iż zgodnie z art.19 rozporządzenia nr 796/2004 Agencja w każdym czasie (także w trakcie kontroli administracyjnej) uznaje za skorygowaną powierzchnię deklarowaną w przypadku wykrycia oczywistych błędów. Skoro więc prawodawca przewidział możliwość skutecznej korekty powierzchni deklarowanej, to skorygowana powierzchnia musi być brana pod uwagę przy ustalaniu ewentualnych zmniejszeń lub sankcji. Skarżąca powtórzyła również zarzuty odwołania dotyczące prawa strony do wnoszenia uwag do protokołu z kontroli, podnosząc nadto, iż w przedmiotowej sprawie bez winy strony kontrolę działek J, AR, i AC przeprowadzono dopiero w połowie marca 2007 r. i w naturze przy braku miedz doskonale widoczne były świeże worania w jej działki dokonane przez sąsiadów w 2007 roku. W tej sytuacji nie można poprawnie ocenić powierzchni rzeczywiście w poprzednim roku użytkowanej rolniczo, jeśli sprawdzenie odbywa się w roku następnym po rozpoczęciu prac polowych. Różnice z kodów DR13+ nie mogły być w związku z powyższym brane pod uwagę przy wydawaniu skarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej o stosowaniu przez ARiMR nie doskonałych urządzeń pomiarowych. Stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu wynika bowiem z rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 796/2004 oraz rekomendacji technicznych. W ramach przygotowań ARiMR do realizacji zadań związanych z kontrolami na miejscu w celu optymalnej techniki pomiaru powierzchni pomiaru działek rolnych przeprowadzono szereg konsultacji z ekspertami Komisji Europejskiej i zlecono wykonanie ekspertyzy która została zrealizowana przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...]. W ramach tej ekspertyzy wykonano szereg pomiarów działek rolnych ze szczególnym zwróceniem uwagi na zapewnienie dużej różnorodności ich kształtów i wielkości. W celu dokładności pomiarów odbiornikami GPS powierzchnię referencyjną mierzonych działek wyznaczono tachimetrem elektronicznym. Mając na względzie konieczność uwzględnienia dopuszczalnego błędu stosowane są tolerancje pomiaru. Wielkość tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską. Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Organ wyjaśnił nadto, że w czasie kontroli w gospodarstwie skarżącej spółki zastosowano metodę pomiaru urządzeniem GPS również w odniesieniu do działek C i D, co zostało oznaczone na szkicu działek załączonym do protokołu z kontroli, natomiast wobec pomiaru więcej niż jednej działki w kolumnie "metoda pomiaru" wpisano kod "In" lub "Inne". Wymienione kody mają jedynie znaczenie techniczne i służą do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli zawartych w protokole, przez co zapis jest precyzyjny i umożliwia wprowadzenie danych do systemu informatycznego celem późniejszego naliczenia płatności. Odnosząc się do wniesionych przez skarżącą spółkę do protokołu z czynności kontrolnych uwag odnośnie działek J, AR i AC, iż ich powierzchnia była mniejsza w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku z uwagi na fakt, że sąsiedzi tych działek na wiosnę 2007 roku dokonali "worania", co w konsekwencji doprowadziło do ich pomniejszenia, organ wyjaśnił, że spółka przed dokonaniem czynności kontrolnych nie informowała Agencji o jakichkolwiek nieprawidłowościach ani zmianach w odniesieniu do spornych działek. Nadto, ARiMR nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania sporów dotyczących bezprawnego wykorzystywania gruntów przez osoby trzecie, a w tym zakresie spółce przysługuje powództwo na drodze cywilnej. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2008 roku skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 75, art. 77 i 78 kpa poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz nie przeanalizowanie w należyty sposób treści raportów z kontroli. Podniosła, że dokonana korekta wniosku z dnia 23 maja 2007 roku była nieskuteczna w związku z brzmieniem art. 19 rozporządzenia 796/2004. Korekta ta, wobec przeprowadzonych kontroli na miejscu, które stwierdziły istnienie niewielkich co prawda nieprawidłowości, zdaniem skarżącej nie mogła być również uznana za wycofanie części wniosku w myśl art. 22 w/w rozporządzenia. Skuteczny w sprawie pozostał w całości wniosek z dnia 15 czerwca 2006 roku i do wartości w tymże wniosku wymienionych organy administracji winne stosować do obliczeń płatności dane wynikające z raportów z kontroli na miejscu. Wspomniana korekta, choć złożona z inicjatywy wnioskującej spółki, jako nieskuteczna nie mogła w żaden sposób wpływać na istotę obliczeń płatności, ewentualne zmniejszenia i sankcje. Kontroli działek J, AR i AC, mimo zastrzeżeń skarżącej dokonano dopiero w połowie marca 2007 roku bez przeprowadzenia dowodów chociażby z danych znajdujących się w systemie Agencji ( ortofotomapy używane do kontroli metodą fotodetekcji z możliwością wektorowego pomiaru działek wg stanu na 2006 rok ), czy przesłuchania w charakterze świadków na okoliczność zmian stanu spornych działek na przełomie lutego i marca 2007 roku, użytkujących sąsiednie działki rolników. Nie załączono również do raportu z kontroli ani do akt sprawy administracyjnej wymienionej w protokole z kontroli fotografii 100-0027, wymienionej na stronie 3-1/6 raportu z kontroli, dowodu, który wskazywał na słuszność złożonych przez stronę w raporcie z kontroli zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Tak więc, w niniejszej sprawie Sąd badał, czy zaskarżona decyzja, przyznająca stronie skarżącej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ) w pomniejszonej wysokości na rok 2006, była zgodna z prawem. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. z 2004, nr 73, poz. 657 i zm., dalej jako rozporządzenie ONW ) płatność ONW jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ONW. Wniosek złożony przez skarżącą dotyczył przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( ONW ). Ze względu na treść wniosku podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( dz. U z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm. ) wraz z wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 3 ust. 2 pkt. 1 rozporządzeniem ONW. Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W sprawach dotyczących udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem obszarów wiejskich stosuje się również przepisy prawa wspólnotowego. Organy administracji - w związku z członkowstwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń. W odniesieniu do płatności obszarowych, tj. płatności przyznawanych na bazie powierzchni gruntów rolnych - zatem min. w odniesieniu do płatności ONW - stosuje się min. art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. W przedmiotowej sprawie powodem wydania decyzji przyznającej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez spółkę we wniosku ( 267,84 ha ), a stwierdzoną w trakcie kontroli ( 264,38 ha). Należy jednocześnie zauważyć, że pomniejszeń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dokonała sama skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu w celu wyjaśnienia nieprawidłowości. Tym samym, organ był więc związany żądaniem wniosku skarżącej w tym zakresie. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Różnica ta w niniejszej sprawie wyniosła 3,46 ha, czyli 1,31%, co mieści się w granicach 3% jednak jest większa niż dwa hektary, w związku z powyższym płatność została naliczona do powierzchni 264,38 ha pomniejszonej o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę powierzchni działek. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego określenia powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli na miejscu z uwagi na fakt nie uwzględnienia przy kompensacji powierzchni gruntów rolnych, która zdaniem spółki powinna być zawsze na uwzględniona na jej korzyść, należy wyjaśnić, że zadeklarowana przez skarżącą powierzchnia rolna na działkach gdzie kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości znacznie odbiegała od powierzchni stwierdzonej i nie mieściła się w granicach tolerancji. Stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu wynika z rozporządzenia nr 796/2004 oraz rekomendacji technicznych JRC IPSC/G03/P/Hke D(2007)(7659). ARiMR posiada też ekspertyzę wykonaną przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...], wykonaną w celu wyboru optymalnej techniki pomiaru powierzchni działek rolnych z której wynika, że taką metodą jest stosowanie techniki GPS. W ramach przygotowań Agencji do realizacji zadań związanych z kontrolami na miejscu przeprowadzono szereg konsultacji z ekspertami Komisji Europejskiej. W ramach tej ekspertyzy wykonano szereg pomiarów działek rolnych ze szczególnym zwróceniem uwagi na zapewnienie dużej różnorodności ich kształtów i wielkości. Wielkość zaś tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską i zamieszczonymi w Dokumencie Informacji Technicznej Komisji Europejskiej JRC IPSC/G)3/P/SKA/ska D(2003)(1576). Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Podstawą do ustalenia powierzchni gruntów posiadanych przez rolnika jest jego deklaracja. W przedmiotowej sprawie zadeklarowana powierzchnia rolna na działkach gdzie kontrola wykazała nieprawidłowości znacznie jednak odbiega od powierzchni stwierdzonej jak również nie mieści się w granicach tolerancji. Faktem w niniejszej sprawie jest także, iż przy każdej kontroli spółka była reprezentowana przez swojego przedstawiciela w osobie prezesa zarządu bądź jej pełnomocnika, którzy będąc obecni przy kontroli, podpisywali protokoły kontrolne nie składając żadnych zastrzeżeń ani uwag w przedmiocie błędów dokonanych pomiarów czy zastosowanej metody pomiaru. Zastrzeżeń ani uwag nie składano również do właściwego miejscowo oddziału regionalnego Agencji, zgodnie z art. 28 rozporządzenia nr 796/2004 osobiście lub listownie, w terminie 14 dni od otrzymania kopii protokołu z czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu, skoro przedstawiciele spółki podpisywali przedmiotowe protokoły i nie kwestionowali w pkt. XII protokołu kontrolnego zatytułowanym "Uwagi" przez zgłoszenie stosownych zastrzeżeń, to nie tylko potwierdzali fakt kontroli, ale i godzili się z przyjętą metodą pomiaru. Należy zauważyć, że dopiero w późniejszym czasie w swojej skardze i piśmie procesowym kierowanym do WSA w Warszawie spółka podnosi wątpliwości dotyczące dokonanego pomiaru i nieścisłości dotyczące gruntów. Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii błędów, które skarżąca spółka uważa za oczywiste a dotyczących tolerancji błędu pomiaru, zdaniem Sądu nie może on również zasługiwać na uznanie, ponieważ przepisy prawa powszechnie obowiązującego które zostały powołane w niniejszym uzasadnieniu dopuszczają możliwość zastosowania metod i sposobów zastosowanych przez organy orzekające. Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego zastosowania metody "innej" - co jej zdaniem stanowi naruszenie przepisu art. 28 rozporządzenia nr 796/2004, należy wyjaśnić, że wymienione kody mają służyć jedynie do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli. Nadto, artykuł 28 ust 1 litera c rozporządzenia nr 796/2004 określa jedynie, jakie elementy powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport z kontroli tj. min. sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach łącznie z liczbą drzew oliwnych oraz z ich rozmieszczeniem na działce, wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki i zastosowane metody pomiaru. Zgodnie z wyjaśnieniami ARiMR zawartymi w odpowiedzi na skargę pomiary na kontrolowanych obszarach odbywały się metodą GPS, co w protokole oznaczane jest kodem GP . W wypadku pomiaru łącznego działek w kolumnie metoda pomiaru wpisuje się kod "In" lub "Inne". Tak więc, kody stosowane podczas kontroli mają znaczenie czysto techniczne. ARiMR dokonuje pomiarów różnymi metodami takimi na przykład jak korzystanie z systemu GPS bądź pomiar taśmami mierniczymi. W przedmiotowej sprawie spółka reprezentowana przez prezesa zarządu bądź poprzez swojego pełnomocnika brała udział w kontroli, tak więc winna zdawać sobie sprawę z tego w jaki sposób kontrolujący dokonywali pomiarów. W ocenie Sądu wskazanie metody pomiaru "Inna" nie narusza cytowanego wyżej przepisu art. 28 rozporządzenia nr 796/2004. Stanowisko takie wynika z faktu, iż metoda wskazana w powyższy sposób określa jedynie sposób dokonywania pomiaru za pomocą metod uznanych i stosowanych za powszechne. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 lit. c w/w rozporządzenia nie wynika również jak podnosi skarżąca, iż niedopuszczalne jest wykonanie łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek, a jedynie to, że dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru. Zdaniem Sądu zapis zawarty w tym przepisie w brzmieniu : "wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki" jest jednoznaczny i dotyczy wyniku pomiaru a nie zastosowanej metody pomiaru. Jednym słowem, dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru co też ARiMR uczynił. Organ administracji, który wydał decyzję nie mógł podać podstawy prawnej umożliwiającej dokonywania łącznego pomiaru działek, ponieważ żaden obowiązujący przepis nie przewiduje takiej możliwości. Należy jednak również zauważyć, że żaden przepis nie zakazuje dokonywania pomiarów łącznie. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego nie uwzględnienia przez kontrolujących "worania" dokonanego przez sąsiadów działek graniczących z działkami spółki, co według niej uniemożliwiło ustalenie powierzchni użytkowanej rolniczo przez skarżącą, należy przede wszystkim zauważyć, że były to jedyne uwagi skarżącej jakie złożono do protokołu z kontroli. Zdaniem Sądu, to spółka powinna wykazać, że posiadany przez nią grunt znajduje się na określonej powierzchni ( art. 29 i 30 rozporządzenia nr 796/2004). Takie stanowisko wynika z faktu, iż zgodnie z art. 68 w/w rozporządzenia obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się do czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W związku z faktem, iż skarżąca nie informowała Agencji o jakichkolwiek nieprawidłowościach w odniesieniu do spornych działek ani o jakichkolwiek zmianach należy uznać, iż zarzut ten jest bezzasadny. Ponadto należy zgodzić się z opinią ARiMR, iż organ ten nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących bezprawnego wykorzystywania gruntów przez osoby trzecie. Co do zarzutu dotyczącego działki o symbolu AR, gdzie zdaniem skarżącej z niewiadomych przyczyn kontrolujący nie wpisał odpowiedniego kodu DR 13- (tj zadeklarowana powierzchnia mniejsza od stwierdzonej), który jej zdaniem "sankcjonowałby niezależnie zwiększenie płatności", należy wyjaśnić, że faktycznie co do tej działki przyjęto zadeklarowaną przez spółkę powierzchnię /[...]ha/, kontrola wykazała powierzchnię [...] przy tolerancji pomiaru 0.15, a miało to miejsce podczas kontroli przy udziale strony skarżącej, która nie złożyła uwag do protokołu. W związku z faktem, iż powierzchnia zmierzona w czasie kontroli mieści się w granicach powierzchni określonej przez spółkę z uwzględnieniem tolerancji, bezzasadnym byłoby z punktu widzenia ARiMR zastosowanie kodu DR 13-. Zarzut mierzenia działek łącznie dotyczący gruntów o symbolach AG i AM jest również niezasadny, bowiem jak wyjaśniono wyżej, łącznego pomiaru działek nie zakazuje jakikolwiek przepis. W kwestii działek o symbolach AM i K wiążące jest zaś to co deklarowała spółka, skoro deklarowała we wniosku mniejszą powierzchnię, to taką przyjęto, albowiem zasadą jest, iż przyjmuje się powierzchnię, która została zadeklarowana we wniosku. Na uwagę zasługuje również fakt, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego okazało się, że spółka nie jest posiadaczem tych działek w zakresie powierzchni określonej we wniosku, ponieważ część powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] na której skarżąca zadeklarowała działkę rolną o symbolu AM jest użytkowana przez innego producenta co zresztą potwierdziła sama spółka w złożonej korekcie do wniosku, w której to pomniejszyła wielkość działki z [...] do [...] ha. Działka ewidencyjna [...] na której spółka zadeklarowała działkę oznaczonej symbolem K o powierzchni [...] ha została podzielona w wyniku czego powstały działki o mniejszej powierzchni, a skarżąca w korekcie zmniejszyła powierzchnię tej działki do [...] ha. Ponadto, podczas czynności kontrolnych, spółka nie złożyła w tej kwestii uwag do protokołu, co w związku z przedstawionym wyżej stanem prawnym wskazuje na to, iż również ten zarzut słusznie uznano za bezzasadny. Reasumując, stwierdzić należy, że przed organami obu instancji, aktywność w postępowaniu administracyjnym spółki była znikoma. Spółka nie podnosiła bowiem, aby w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono dowody na które powołuje się dopiero w piśmie procesowym złożonym do Sądu. Obowiązek zaś poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji : obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 kpa i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa ) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu ( art. 10 kpa). Z art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nie udowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Skarżąca nie przedstawiła natomiast w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów w sprawie działających na jej korzyść. Co więcej, spółka swoje działania i wnioski w zasadzie ograniczyła do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, niewiele czyniąc w trakcie kontroli oraz w toku postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji. Zaznaczyć również należy, iż w trakcie tego postępowania strona skarżąca nie przedstawiała żadnych dowodów oprócz własnych subiektywnych wniosków. Organy prowadzące postępowanie w miarę swoich możliwości oraz działając zgodnie z obowiązującym prawem starały się uzyskać informacje które mogą posiadać jakiekolwiek znaczenie w przedmiotowej sprawie. Organy prowadzące sprawę zgodnie z art. 7 i 77 kpa oparły postępowanie dowodowe na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Skarżąca nie skorzystała ze swojego uprawnienia do przytoczenia faktów i dowodów zarówno przed organem I jak i II instancji. W jej zaś interesie leżało podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 kpa organ rozpatrujący sprawę ma obowiązek również brać pod uwagę interes społeczny a nie tylko interes strony. Organy administracji zgodnie z art. 77 kpa nie pozostawały bierne i nie czekając na inicjatywę dowodową strony /art. 78 kpa/ starały się w ramach obowiązującego prawa wyjaśnić sprawę /art. 6 kpa/. Skarżąca podczas prowadzonych postępowań miała prawo wielokrotnie skorzystać ze swoich uprawnień, jednakże nie skorzystała z tego prawa, w szczególności w momencie otrzymania informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwością składania dodatkowych wniosków dowodowych, faktycznych i prawnych. Tym samym, zdaniem Sądu skarżąca miała możliwość brania czynnego udział w każdym stadium postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd mając na uwadze art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.