II GSK 157/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. E. M. Spółka z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 261/08 w sprawie ze skargi A. E. M. Spółka z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 261/08 oddalił skargę A. E. M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Białobrzegach na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r. nr [...] dotyczącą przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 maja 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. Prezes Zarządu w/w spółki P. M. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2006 rok zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004, nr 73, poz. 657, ze zm.). Wniosek obejmował działki rolne o łącznej powierzchni 448,34 ha. W dniach 11-12 lipca 2006 r., w dniach 12-13 oraz 26, 27, 28, 31 lipca 2006 r., przed wydaniem decyzji, w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, 30/04/2004 P. 0018-0058)- dalej jako rozporządzenie nr 796/2004. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku do płatności w ramach grupy upraw ONW. Zdaniem organu wnioskodawczyni zawyżyła powierzchnie gruntów uprawnionych do przyznania tej płatności. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie rolnym należącym do spółki A. E. wykazała istotną różnicę procentową między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a rzeczywistą powierzchnią działek ustaloną w czasie tej kontroli. Dla działek położonych na terenach ONW –Nizinne strefa I różnica wyniosła 2,89 ha czyli 2, 25 %, co mieści się w granicach 3% i jest większa niż dwa ha. Z kolei dla działek położonych na terenach ONW- Nizinne strefa II różnica powierzchni wyniosła 13, 30 ha czyli 21, 82 %. Na podstawie tych okoliczności Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w decyzji z dnia 29 października 2007 r. przyznał do działek położonych na terenie – Nizinne strefa I dla powierzchni 128, 43 ha, na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, płatność w pomniejszonej wysokości w kwocie 14438, 59 zł. W odniesieniu do gruntów rolnych usytuowanych na obszarach ONW – Nizinne II strefa organ I instancji nie przyznał płatności spółce. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia 10 marca 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Zdaniem organu na wynik kontroli ONW nie miała wpływu nieobecność przedstawiciela spółki przy czynnościach kontrolnych, gdyż w myśl art. 25 rozporządzenia nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Z kolei zgodnie z art. 23 ust 1 wspominanego rozporządzenia wnioskodawca zostaje powiadomiony o czynnościach kontrolnych w jego gospodarstwie jedynie w zakresie niezbędnym, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc W ocenie organu II instancji brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że niedopuszczalne jest wykonanie łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy nie ma widocznych granic działek rolnych położonych w jednym kompleksie i niemożliwe jest dokonanie ich odrębnego pomiaru, wówczas przyjmuje się wartości podane przez wnioskującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, że powodem pomniejszenia płatności ONW była różnica pomiędzy powierzchnią działek zgłoszoną przez spółkę we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli zaś różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Wobec powyższego Sąd i instancji uznał, że pomoc finansowa została przyznana spółce w prawidłowej wysokości. Sąd I instancji stwierdził, że kontrola w gospodarstwie beneficjenta ma co do zasady charakter niezapowiedziany, co wynika z przepisów prawa europejskiego. Producent rolny może na warunkach określonych w art. 23 ust. 1 Rozporządzenia WE nr 796/2004 uczestniczyć w czynnościach kontrolnych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy spółka została poinformowana o kontroli a jej prezes Piotr Markiewicz uczestniczył w czynnościach kontrolnych, co poświadczył własnym podpisem. W przypadku kontroli w dniach 11-12 lipca 2006 r. oraz kontroli w dniach 26,27,28,31 lipca 2006 r. spółka była o nich informowana, co potwierdzają protokoły kontroli. Pomimo zawiadomienia, skarżąca nie uczestniczyła w kontroli przeprowadzonej w dniach 26, 27, 28 i 31 lipca 2006 r. Ponadto strona skarżąca od chwili przekazania protokołu z czynności kontrolnych miała możliwość w terminie 14 dni wniesienia uwag do protokołu. Spółka nie skorzystała jednak z tego prawa. Tym samym, zdaniem Sądu, nie zostały naruszone przepisy art. 25 jak i art. 23 rozporządzenia nr 796/2004. Sąd I instancji zaznaczył, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się oświadczenia P. M., z których wynika, że zapoznał się z materiałem zebranym w sprawie i nie będzie wnosił zastrzeżeń oraz wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu I instancji z przepisu art. 28 rozporządzenia nr 796/2004. nie wynika, jak podnosi skarżąca, że niedopuszczalne jest wykonanie łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek. Zdaniem Sądu zwrot zawarty w tym przepisie "wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki" jest jednoznaczny i dotyczy wyniku pomiaru, a nie zastosowanej metody pomiaru. Jednym słowem dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru, co ARiMR uczynił. Sąd I instancji zauważył, że na podstawie posiadanych przez ten Sąd akt, wynika jednoznacznie, że skarżąca przejęła inicjatywę w sprawie dopiero w momencie prowadzenia postępowania sądowego, a nie w trakcie postępowania przed organami administracji publicznej. Spółka nie podnosiła, aby w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono dowody, na które powołuje się dopiero w piśmie procesowym złożonym do Sądu w dniu 6 października 2008 roku. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów w sprawie działających na jej korzyść. Tym samy Sąd I instancji przyjął, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a zatem zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka A. E. M. wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy : art. 133 § 1 p.p.s.a .przez błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w zakresie dotyczącym powierzchni użytkowanych rolniczo przez skarżącą spółkę w 2006 r. działek i tym samym bezkrytyczną akceptację naruszenia przez organy administracji art. 7 i 77 k.p.a. oraz przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci zarzutów zgłoszonych w piśmie procesowym przez skarżącego z dnia 1 października 2008 r. ; 2) przepisów prawa materialnego : a) art. 51 w związku z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż powierzchnia poszczególnej działki rolnej zamiast sumarycznej powierzchni działek stanowiących w myśl definicji z art. 49 rozporządzenia stanowi bazę – podstawę obliczeniowa do stosowania normy prawnej; b) art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez błędną wykładnię polegająca na wadliwym przyjęciu, że zastrzeżenia i inne wnioski mające sanować błędy osób uczestniczących w kontroli dokonywanej na miejscu metodą fizycznej inspekcji terenowej jedynie w drodze uwag zapisanych w raporcie kontroli albo w drodze złożenia pisma do Oddziału ARiMR w zawitym czternastodniowym terminie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że Sąd I instancji orzekł w oparciu o niepełny materiał dowodowy, gdyż organ nie przesłał Sądowi kompletnej dokumentacji akt w sprawie. Zdaniem skarżącej błędne są ustalenia Sądu I instancji dotyczące bezczynności spółki w postępowaniu dowodowym tzn. że spółka skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń do protokołu kontroli w określonym terminie. Skarżąca podkreśliła, że nie otrzymała protokołu kontroli wraz z załącznikami, zatem bieg terminu 14 - dniowego na wniesienie zastrzeżeń przez stronę nie mógł być rozpoczęty. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że spółka mogła wnosić uwagi do ustaleń organu w terminie 14 dni od daty otrzymania kopi protokołu kontroli wynikało z błędnej wykładni art. 28 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis art. 28 ust. 2 rozporządzenia stanowi jedynie o możliwości podpisania raportu kontroli przez beneficjenta w celu poświadczenia jego obecności przy czynnościach kontrolnych. Z regulacji tej nie wynika jednak obowiązek wykonania tej czynności przez stronę kontrolowaną w terminie 14 dniowym. Wobec tego spółka nie była związana 14 - dniowym terminem do składania zastrzeżeń pokontrolnych, ale mogła je wnosić w czasie trwania całego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Spółka wniosła skargę kasacyjną na podstawach określonych art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania Spółka podniosła, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie co do powierzchni użytkowanych przez spółkę gruntów, czym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Według skarżącej Sąd orzekł w tej kwestii na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. tzn. nie przekazał sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni. W takiej sytuacji sąd orzeka na podstawie przesłanego odpisu skargi, o czym mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a. Istota sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej polega na tym, że sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Zadaniem sądu jest zatem ocena stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i czy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej było zgodne z prawem. (Por. Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 290). Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w przekazanej mu do rozpoznania sprawie, lecz opiera się na materiale zebranym przez organ administracyjny w trakcie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie mógł zweryfikować faktów podnoszonych przez stronę skarżącą w piśmie procesowym z dnia 1 października 2008 r. co do sposobu pomiaru działek objętych wnioskiem i przeprowadzić w tym celu dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż okoliczności te zostały zgłoszone dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego a nie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których nie odniósł się do okoliczności powołanych przez stronę we wspomnianym piśmie. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że strona na etapie postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji, nie zgłaszała zastrzeżeń do materiału dowodowego zebranego w jej sprawie, o czym świadczy adnotacja P. M. Prezesa Zarządu Spółki A. E. na piśmie organu z dnia 6 października 2007 r. (zawiadomienie o prawie do czynnego udziału w postępowaniu). Z adnotacji tej wynika, że Piotr Markiewicz zapoznał się osobiście z materiałem zgromadzonym w sprawie wniosku o płatności i nie wnosił żadnych zastrzeżeń w tej kwestii. Wbrew twierdzeniom Spółki Sąd I instancji dokonał więc wnikliwej oceny stanu faktycznego w sprawie i szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Z treści art. 28 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu, stosownie do przepisów tego rozporządzenia, zostaje sporządzony raport (protokół). Sporządzony przez organ raport ma umożliwić zapoznanie się ze szczegółami przeprowadzonej kontroli. Beneficjent może w raporcie zaznaczyć swoją obecność podczas kontroli poprzez złożenie podpisu na raporcie. A zatem jest to jego uprawnienie a nie obowiązek. Oznacza to, że odmowa złożenia podpisu lub nieobecność beneficjenta (rolnika) podczas kontroli i brak jego podpisu na raporcie pozostaje bez wpływu na ważność tego dokumentu. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Prezes Zarządu Spółki A. E. nie uczestniczył w kontroli działek rolnych przeprowadzonej w dniach 26, 27 i 28 i 31 lipca 2006 r., o której został poinformowany telefonicznie przez organ. Informacja na ten temat znajduje się w protokole kontroli. Co więcej przedstawiciel spółki, pomimo zawiadomienia organu, nie skorzystał z przysługującego mu prawa zgłoszenia uwag do raportu kontroli. Nie miał więc zastrzeżeń do sposobu przeprowadzenia kontroli oraz do ustaleń poczynionych w trakcie tej kontroli. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ramach tego zarzutu skarżąca spółka podniosła, że organ po stwierdzeniu różnicy pomiędzy powierzchnią działek określoną we wniosku a powierzchnią ustaloną w trakcie kontroli, powinien był dokonać kompensacji powierzchni działek i w rezultacie płatności. Organ powinien zrównoważyć ustaloną powierzchnię działek w ten sposób, że zaliczyć na poczet działek o mniejszej w stosunku do wniosku powierzchni, nadwyżkę powierzchniową działek w rzeczywistości większych niż podano we wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ nie mógł bilansować powierzchni działek i w konsekwencji płatności, gdyż wniosek dotyczył płatności ONW do działek zaliczonych do dwóch różnych stref nizinnych. W myśl art. 51 ust. 1 rozporządzenia jeżeli dla danej grupy upraw zadeklarowany obszar na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion, tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziału 6,9 I 10c rozporządzenia nr 1782/2003, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi nie więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Z przepisu art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że dopuszczalne jest kompensowanie powierzchni gruntów rolnych w ramach jednej grupy upraw. Nie można jednak dokonać tego zabiegu w sytuacji, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia z dwoma różnymi stawkami pomocy (strefa nizinna I i strefa nizinna II) a zatem z dwoma różnymi grupami upraw (art. 49 ust.1 lit. b rozporządzenia). Podział grup ONW na dwie strefy prowadzi do wniosku, że nie można dokonać potrącenia nadwyżki powierzchni działek z jednej strefy nizinnej ONW względem powierzchni działek z drugiej strefy nizinnej ONW. Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 30 wymienionego rozporządzenia, gdyż skarżąca nie wyjaśniła, na czym polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie sprawy jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli zarzutami postawionymi przez stronę skarżącą (art. 183 p.p.s.a.). Dlatego konieczne jest wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy oraz sprecyzowanie, w jaki sposób doszło do ich naruszenia. Sąd kasacyjny nie może bowiem domyślać się, o jakie naruszenie prawa chodziło stronie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.