VII SA/Wa 1138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] marca 2007r., nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ulicy W. [...] we wsi Z., gm. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ulicy W. [...] we wsi Z., gm. S. Pismem z dnia 10 grudnia 2007r. inwestor S. K. zwróciła się do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na kontynuację budowy domu mieszkalnego, jednorodzinnego w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r., nr 99, poz. 665). Prowadząc postępowanie legalizacyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia, określonej dokumentacji. Pismem z dnia 5 maja 2008r. S. K. złożyła wniosek o zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. odmówił zawieszenie postępowania administracyjnego nie znajdując przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego jest ustalenie istnienia, bądź nie, przesłanek do zawieszenia prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ulicy W. [...] we wsi Z., gm. S., do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości. W ocenie organu drugiej instancji przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa mają miejsce, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zatem gdy brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uniemożliwia wydanie decyzji w sprawie. Innymi słowy musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, a w przypadku jego braku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzór Budowlany uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem administracyjnym w przedmiocie legalizacji omawianego budynku, a wspomnianym wyżej rozstrzygnięciem sądu cywilnego. Abstrahując od powyższego organ rozpatrujący zażalenie zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji powinien ustosunkować się do wniosku S. K. w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ulicy W. [...] we wsi Z., gm. S. w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r., nr 99, poz. 665). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ww. ustawy spełnienie przesłanek określonych niniejszą ustawą powoduje, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez ważnego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia nie stosuje się przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane. PINB W. powinien więc rozważyć, czy zachodzą okoliczności dające podstawę do legalizacji przedmiotowego obiektu w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się przedmiotem skargi S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze S. K. zwróciła uwagę, że w dniu [...] grudnia 2007 r. wpłynął do organu jej wniosek o legalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. W. [...] we wsi Z., do którego dołączyła dokumenty wymienione w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i wymienione w art. 56 w zw. z art. 57 Prawa budowlanego. Podkreśliła że jest to jedno postępowanie administracyjne zainicjowane jej wnioskiem. Skarżąca wskazała, że nie mogła – ze względu na toczące się postępowanie cywilne o zniesienie współwłasności do gruntu -dostarczyć w zakreślonym 14-dniowym terminie określonej dokumentacji w szczególności oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Dlatego zwróciła się o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ze względu na toczące się cywilne postępowanie sądowe. Zdaniem skarżącej niesłuszne było powoływanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na treść art. 98 § 1 kpa, bowiem nie ten artykuł był podstawą żądań wnioskodawczyni, a oświadczenia strony winny być odczytywane zgodnie z ich intencją, nawet, jeśli nie posługują się stosowana w prawie terminologią, czy nie przytaczają konkretnego przepisu prawa. W ocenie skarżącej wnioskodawca miał obowiązek dostarczenia w terminie dokumentów lub miał prawo podjęcia takich działań prawnych, które usprawiedliwiałyby niewykonanie w terminie wezwania organ, a jednym z takich działań jest żądanie zawieszenia postępowania z powodu istnienia nierozstrzygniętego sporu sądowego o prawo własności. S. K. zwróciła także uwagę na pomieszanie dwóch postępowań tj. prowadzonego z urzędu i na wniosek oraz niekonsekwentne działanie organów, które spowodowało niekorzystne rozstrzygnięcie dla wnioskodawczyni, uniemożliwiające jej doprowadzenie sprawy legalizacji budowy do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodne z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m. in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie pewnej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w związku z czym prawidłowo odmówiono skarżącej zawieszenia postępowania. Jako okoliczność przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie legalizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ulicy W. [...] we wsi Z., gm. S. zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej (przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę) skarżąca wskazała toczące się postępowanie cywilne o zniesienie współwłasności do gruntu, na którym posadowiony jest sporny budynek. Należy w tym miejscy podnieść, że toczące się postępowanie cywilne nie ma bezpośredniego związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym wspomnianego budynku. Wprawdzie postępowanie cywilne dotyczy gruntu, na którym zlokalizowany jest budynek skarżącej, tym niemniej zakończenie procesu legalizacyjnego nie jest uzależnione od wydania orzeczenia sądowego kończącego prawomocnie postępowanie cywilne w sprawie zniesienia współwłasności. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę powinien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także w trakcie postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego inwestor powinien bezspornie legitymować się takim prawem, gdyż stanowi to warunek niezbędny do dokończenia procesu legalizacyjnego. Jednak na ocenę dysponowania wspomnianym prawem przez inwestora, zarówno w momencie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jak i rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego, nie może mieć wpływu ewentualne późniejsze wydanie orzeczenia w postępowaniu cywilnym, choć orzeczenie to może się wiązać z przedmiotową sprawą administracyjną. Takie orzeczenie nie stanowi jednakże zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polegającej na zakończeniu postępowania legalizacyjnego. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ma fakt, że organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności rozważyć w prowadzonym postępowaniu przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r., nr 99, poz. 665). Zgodnie z art. 3 tej ustawy do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. W takim przypadku postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w innym trybie a właściciel obiektu zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedstawiając inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną. Biorąc powyższe pod uwagę można uznać, że zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, bez wcześniejszego zbadania przez organy w ogóle podstaw prowadzenia takiego postępowania byłoby w istocie niekorzystne dla strony. W rezultacie – pomimo, że Sąd nie kontroluje całego postępowania legalizacyjnego, lecz ocenia w granicach skargi prawidłowość zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa – to jednak przytoczona okoliczność ma niewątpliwie bardzo istotny wpływ na ostateczny wynik całego postępowania, którego ewentualne zawieszenie w na obecnym etapie byłoby nieuzasadnione. Prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie wskazał na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji merytorycznej oceny wniosku S. K. z dnia 10 grudnia 2007 r., gdyż nawet pobieżna analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do twierdzenia, że w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania legalizacyjnego w innym trybie, niż określonym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie jest wykluczone. Pozytywny wynik takiej oceny powodowałby, że wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nakładające na inwestora m. in. obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było niewłaściwe. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zastosowania błędnych przepisów postępowania należy zauważyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. powołał się wprawdzie na treść art. 98 kpa w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2007r., tym niemniej uczynił to w celu wykazania niemożności jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił bowiem, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte z urzędu, co wiąże się z innym zarzutem skarżącej dotyczącym "pomieszania" trybów postępowania tj. zarówno z urzędu jak i na wniosek skarżącej z dnia 10 grudnia 2007 r. Ustosunkowując się do tego problemu należy podkreślić, że w niniejszej sprawie toczy się jedno postępowanie administracyjne dotyczące legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ulicy W. [...] we wsi Z., gm. S. To postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] czerwca 2005 r. co wynika wprost ze znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. znak: [...]. Wniosku S. K. z dnia 10 grudnia 2007r. o wydanie zezwolenia na kontynuację budowy domu mieszkalnego w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r., nr 99, poz. 665) nie należy traktować jako nowego wniosku wszczynającego postępowanie. Jest to bowiem wniosek strony prowadzonego już postępowania o rozważenie przez organ możliwości zastosowania przepisów zacytowanej wyżej ustawy, co zresztą organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę. Reasumując, zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. zasadnie nie dopatrzyli się w rozstrzyganej sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, co powoduje, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie wydane w pierwszej instancji są zgodne z prawem. W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zastosowania przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r., nr 99, poz. 665), o co wnosi skarżąca i rozważenia w ogóle konieczności stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.