III SA/Kr 581/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie : WSA Halina Jakubiec spr. WSA Tadeusz Wołek. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. U. – H. ,, A’’ J. M. Spółka jawna w G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie kary pieniężnej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II określa , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 580 zł ( pięćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., nr 125, poz. 874) Komendant Powiatowy Policji nałożył na Z. U. – H. Spółka Jawna "A" karę pieniężną w kwocie 8500 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. C. kierując w dniu [...] w miejscowości B. na drodze nr [...] pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji (tu wskazano na art. 4, 5 w/w ustawy) ; oraz ( równocześnie ) wykonywał transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (tu wskazano art. 5 ust. 1 w/w ustawy). Wyjaśniono dalej, że wykonując przewóz na potrzeby własne nie okazał wymaganego zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Ponadto ustalono, że J. C. w dniu kontroli pracował jako kierowca w firmie Z.U.H. "A" na podstawie umowy zlecenia i nie był zatrudniony w w/w przedsiębiorstwie w oparciu o umowę o pracę, dlatego winien okazać podczas kontroli wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.U.H. "A" zwrócił uwagę na niejasność w zakresie ustalenia zakresu kary tj. czy nałożono ją na za wykonywanie transportu drogowego czy za przewóz na potrzeby własne. Nie wyjaśnia tego uzasadnienie decyzji. Nie można czynić zarzutu kierującemu pojazdem, że nie okazał zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie skoro w dalszej części uzasadnienia sam organ stwierdza, że J. C. nie był zatrudniony, jedynie wykonywał umowę zlecenia . Ponadto powstaje pytanie, w związku ze stwierdzeniem przez organ obowiązku okazania licencji , czyja to powinna być licencja : czy samego kierującego, czy Z.U.H. "A". Licencja jest decyzją administracyjną uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, skarżący zaś posiada jedynie stosowne zezwolenie na niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne albowiem wykonuje on jedynie przewóz drogowy w ramach działalności pomocniczej w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej. Nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, co oznacza, że nie może być karany za nieposiadanie licencji. Ponadto organ naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Komendant Wojewódzki Policji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (wydając w tym zakresie decyzję z dnia [...] nr [...]). Uzasadniając decyzję, w pierwszej kolejności organ powołał się na definicję przewozu na potrzeby własne obowiązująca w dniu wydania decyzji I instancji, stanowiącą, że przewozem takim jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, z pasażerami lub bez przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. O przewozie na potrzeby własne decydują cztery warunki, spośród których kierowca J. C. nie spełnił jednego, tj. wymagającego by pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, gdyż był jedynie wykonującym zlecenie na rzecz firmy "A". W związku z tym należało wykonywany przez niego przejazd drogowy uznać za krajowy transport drogowy, z wszystkimi konsekwencjami – chodzi tu o brak odpowiedniej licencji. Co do drugiego zarzutu odwołującego odnoszącego się do sprzeczności między brakiem zatrudnienia kierowcy a obowiązkiem okazania poświadczenia o zatrudnieniu – organ wyjaśnił, że sprzeczność ta nie występuje ze względu na brzmienie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 2006r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006r., nr 235, poz. 11701), która w art. 5 ust. 1 stanowi, że kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnienie wymagań określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie, o której mowa w art. 1. Przepis ten stosuje się odpowiednio do przewoźnika drogowego wykonującego osobiście przewozy jak również do niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy wykonującego przewozy na jego rzecz. W skardze z dnia 17.04.2008r. Z.H.U. "A" ponowił argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji, podnosząc przy tym zarzut naruszenia przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W odniesieniu do stwierdzenia, że przejazd wykonywany przez J. C. był przejazdem na potrzeby własne, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu niekonsekwencję w tym, że powołując wyrok Sądu WSA w Warszawie z dnia 5.07.2006r. nie zwrócił uwagi, że odnosi się ten wyrok do innego stanu faktycznego niż w niniejszej sprawie. Mianowicie, w stanie faktycznym rozpatrywanym przez Sąd w Warszawie wykonującym przewóz była osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą, natomiast J. C. nie posiada statusu przedsiębiorcy. Tym samym organ naruszył przepisy prawa procesowego, nie wyjaśniając istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przedstawienie dokumentacji w postaci zaświadczenia wydanego na podstawie art. 39 e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym o braku przeciwwskazań lekarskich i psychologicznych do kierowania pojazdami przez J. C. i odbyciu przez niego kursu doszkalającego w zakresie przewozu rzeczy już po wszczęciu postępowania, nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności za brak tych dokumentów w trakcie kontroli. Ponadto umowa zlecenia skarżącego z kierowcą nie nosi cech umowy o pracę. W związku z tym organ uznał, że kontrolowany przewóz nie spełniał warunków przewozu drogowego na potrzeby własne, lecz zakwalifikował jako krajowy transport drogowy , do którego wykonywania potrzebna jest licencja, a spółka "A" takiej nie posiadała. Podtrzymał również stanowisko, że kierowca, niezależnie od charakteru zatrudnienia powinien być wyposażony podczas wykonywania przewozu w zaświadczenie o jakim mowa w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 17 listopada 2006r o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym( Dz. U. Nr 235 poz.1701), wydane przez przewoźnika drogowego, a nie przez pracodawcę, natomiast pojęcie zatrudnienia nie musi być utożsamiane ze stosunkiem pracy, ale może także odnosić się do wykonywania czynności na rzecz przewoźnika na podstawie umowy zlecenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi kryteriami należy wskazać, że skarga Z. U. – H. "A" J. M., Spółka Jawna w G. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I inst. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Naruszenie prawa mieści się w obrębie prawa materialnego, a konkretnie w zakresie przepisu art. 92 ust. 1, art. 92 a w zw. z art. 4 ust. 4, art. 5 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 92 ust.1 stanowi, że karę pieniężną nakłada się w sytuacji naruszenia przez wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym lub z przepisów wskazanych w tym artykule (m.in. o przewozie towarów niebezpiecznych, o czasie pracy kierowców, o odpadach). Z ust. 2 tego przepisu wynika, że podstawą do nałożenia kary może być więcej niż jedno naruszenie stwierdzone w ramach kontroli i określone w decyzji, niemniej jednak ustalenie rodzaju naruszenia musi być konsekwencją uprzedniego poprawnego ustalenia stanu faktycznego, w tym statusu prawnego osoby, na która nakłada się karę, tj. ustalenia w jakim charakterze wykonuje przewóz czy transport. Tymczasem w niniejszej sprawie kumulacja dokonana w decyzji z dnia [...] dotyczy naruszeń tych przepisów , które dotyczą wykonywania transportu drogowego( bez wymaganej licencji) oraz przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne (z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą ). Taka kumulacja jest zdaniem Sadu niedopuszczalna , bowiem nie uwzględnia odrębności tych regulacji wykluczających uznanie tego samego stanu faktycznego jako przewozu drogowego na potrzeby własne (tzw. niezarobkowy przewóz drogowy) i zarazem krajowego transportu drogowego. Znaczenie tych pojęć określone jest w art. 4 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, a główna różnica wynika z celu wykonywania transportu czy przewozu tj. z tego czy ma charakter zarobkowy czy nie. Przewóz drogowy na potrzeby własne odbywa się pomocniczo wobec podstawowej działalności gospodarczej. Rozróżnienie typów transportu i przewozu przekłada się na gruncie w/w ustawy na zakres obowiązków, które ciążą na wykonujących ten przewóz albo transport. O obowiązkach posiadania stosownych zaświadczeń stanowi art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w/w ustawy w ten sposób, że od osób wykonujących przewóz drogowy (w zakresie tego pojęcia mieści się i transport drogowy i niezarobkowy przewóz drogowy) wymaga się okazania podczas kontroli karty opłaty drogowej, karty kierowcy, zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z 2005 r. Nr 180, poz. 1497 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 661); od wykonujących transport drogowy wymaga się wypisu z licencji a od wykonujących przewóz drogowy wykonywany na potrzeby własne wymaga się z kolei wypisu zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 w/w ustawy (zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej), o ile nie zachodzą podmiotowe wyłączenia na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy). Teść decyzji organów obu instancji wskazuje, że nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające co do charakteru wykonywanego przewozu drogowego przez J. C., co doprowadziło do niedopuszczalnego na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym skumulowania w jednej decyzji naruszeń odnoszących się do dwóch rodzajów przewozu drogowego a w konsekwencji nałożenia kary .Jeśli bowiem organ doszedłby do wniosku, że J. C. wykonuje przewóz drogowy na potrzeby własne – mógłby odpowiedzialność za brak dokumentów wywodzić tylko i wyłącznie z art. 33 w zw. z art. 87 ust. 2 w/w ustawy, jeśliby natomiast organ uznał, że strona skarżąca jest przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy mógłby wtedy odpowiedzialność ta wywodzić z kolei z art. 5 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Niedopuszczalnym jest natomiast kumulowanie odpowiedzialności w sposób, w jaki uczyniły to organy. Zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu dotyczy naruszenia przepisów postępowania.. Należy wyjaśnić, że stwierdzenie tego rodzaju naruszenia wymaga dodatkowo oceny czy mogło to mieć w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy (i być podstawą do uchylenia decyzji organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). W niniejszej sprawie organ I instancji poprzestał na zawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie zawiadomił go o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami i prawie do wypowiedzenia się ( który to obowiązek organu należy wywodzić z art. 10 kpa). W ocenie Sądu brak ten nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę zawartość akt administracyjnych, z którymi ewentualnie mógłby zapoznać się skarżący. Cała dokumentacja będąca podstawą do wydania decyzji I instancji zgromadzona była już w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, a o prawie do złożenia wniosków i oświadczeń co do niej skarżący został poinformowany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nie można stwierdzić, że brak zawiadomienia o prawie do końcowego zapoznania się z aktami automatycznie skutkuje uznaniem, że organy dopuściły się naruszenia prawa w sposób, który powoduje uchylenie decyzji tych organów. Rozpoznając sprawę ponownie organ I Instancji wyjaśni w jakim charakterze J. C. wykonywał przewóz drogowy, a dopiero potem określi konsekwencje prawne naruszenia przepisów mających zastosowanie w stosunku do charakteru tego przewozu. Błędne zastosowanie przez organy przepisów art. 92 ust. 1, art. 92 a w zw. z art. 4 ust. 4, art. 5 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest naruszeniem przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skutkuje nałożeniem na skarżącego wyższej kary niż w sytuacji gdyby organ określił właściwie naruszenie przez skarżącego. Wobec tego w tym zakresie zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej, o czym orzeczono w pkt I wyroku. W punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.