II SA/Lu 606/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 1 [...] 2008 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 16 ust. 1-4 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) 1. odmówił przyznania K. S. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r., 2. przyznał wymienionej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2008 r. do 31 lipca 2009 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 16 ust. 2 i 3 i art. 24 ust. 2, ust. 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w celu wykazania, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki jedynie do otrzymania przedmiotowego świadczenia na okres i w kwocie wymienionej w sentencji decyzji. Natomiast żądanie przyznania świadczenia za okres wcześniejszy z uwagi na treść wskazanych przepisów nie mogło zostać uwzględnione. Zdaniem organu - skoro wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 3 marca 2008 r. to od tej daty możliwe było przyznanie świadczenia. Bez znaczenie pozostaje natomiast fakt przyznania wnioskodawczyni wyrokiem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 7 lutego 2007 r. prawa do renty socjalnej od dnia 1 lipca 2005 r. Od decyzji tej K. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z treści odwołania wynikało, iż strona kwestionuje odmowę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r. Swoje żądanie uzasadniła tym, że Sąd Okręgowy w Lublinie swoim wyrokiem - wydanym na podstawie opinii biegłych lekarzy, którzy stwierdzili całkowitą niezdolność do pracy od dzieciństwach trwającą okresowo do 31 lipca 2009 r. i występującą również 1 lipca 2005 r. - ustalił jej prawo do renty socjalnej począwszy właśnie od 1 lipca 2005 r. Dodatkowo podniosła, iż z chwilą wygaśnięcia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (30 czerwca 2005 r.) nikt jej nie poinformował o dalszym postępowaniu w przypadku ubiegania się o kontynuację tego zasiłku. Skoro umiarkowany stopień niepełnosprawności został określony już 19 maja 2003 r. i trwa okresowo do 31 lipca 2009 r. oznacza to, iż nie ma przerwy w stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia przyznanie zasiłku za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 [...] 2008 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wynikający z niej obowiązek dwukrotnego rozpoznanie sprawy zaznaczył, iż zaskarżona decyzja w dacie jej wydania w części przyznającej świadczenie była sprzeczna z prawem. Jednakże stan sprzeczności ustał w toku postępowania odwoławczego, co uzasadniało utrzymanie decyzji w mocy. Zdaniem Kolegium złożone przez stronę dokumenty, w oparciu o które przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 marca 2008 r. do 31 lipca 2009 r. w postaci orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białej Podlaskiej z 9 czerwca 2003 r., orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 24 czerwca 2005 r. i orzeczenie Komisji Lekarskiej z 28 lipca 2005 r. nie dowodziły, że odwołująca legitymowała się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Tak samo podstawą przyznania świadczenia nie mógł również być wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie przyznający prawo do renty socjalnej. Stan ten uległ zmianie w trakcie trwania postępowania odwoławczego poprzez przedłożenie przez odwołującą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białej Podlaskiej z 12 czerwca 2008 r. o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 maja 2003 r. Nadto orzeczenie to wskazuje, iż zostało wydane na wniosek z dnia 12 maja 2008 r. i ważne jest do 31 lipca 2009 r. Tak więc w dacie orzekania przez organ II instancji odwołująca spełniała przesłanki do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Odnośnie zaś okresu, za który nie został przyznany przedmiotowy zasiłek Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji mimo powołania błędnej podstawy prawnej - odpowiada prawu. W ocenie organu podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowi treść art. 24 ust. 3a i 3b, a nie jak podał organ I instancji art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Treść tych przepisów - zdaniem Kolegium - umożliwia przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Skoro w przedmiotowej sprawie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 czerwca 2003 r. wygasło z dniem 9 czerwca 2005 r., a wniosek o kontynuację świadczenia został złożony w dniu 3 marca 2008 r., to niemożliwym jest przyznanie zasiłku od 1 lipca 2005 r. W takiej sytuacji wiążąca jest data złożenia wniosku. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżyła K. S. W uzasadnieniu skargi podała, że nie z jej winy sprawa przyznania jej prawa do renty socjalnej była rozpatrywana przez organy odwoławcze przez 22 miesiące. Z otrzymanej decyzji ZUS z dnia 17 kwietnia 2007 r. wydanej na skutek wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie wywnioskowała, że kwota przyznanej jej renty socjalnej obejmuje również zasiłek pielęgnacyjny. Z tego powodu nie składała wniosku o jego przyznanie wcześniej. Dopiero gdy dowiedziała się, iż zasiłek ten nie jest wliczony do renty socjalnej złożyła w dniu 3 marca 2008 r. wniosek o jego przyznanie. Ponadto podniosła, iż skoro Sąd przyznał jej prawo do renty socjalnej od 1 lipca 2005 r. to również zasiłek pielęgnacyjny winien zostać od tej daty przyznany, tym bardziej, że nikt jej nie poinformował o tym, że powinna powiadomić organ o fakcie rozpatrywania przez organ odwoławczy jej wniosku o przyznanie renty socjalnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, iż stanowią one powtórzenie zarzutów odwołania, do których organ odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie orzeka w oparciu o zasady słuszności, celowości czy współżycia społecznego. W związku z tym odczucia dotyczące pokrzywdzenia strony wydaną przez organ decyzją nie mogą zostać uwzględnione. Jak wynika z akt sprawy skarżąca K. S. domagała się od Prezydenta Miasta przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego należnego jej z tytułu ustalonego stopnia niepełnosprawności. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są nie tylko zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, ale także świadczenia opiekuńcze, w skład których wchodzi m. in. zasiłek pielęgnacyjny. Charakter tego świadczenia określa art. 16 ust. 1 ustawy wyjaśniając, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast podmioty uprawnione do tego świadczenia określa ust. 2 cyt. przepisu wskazując, iż są nimi: niepełnosprawne dziecko, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osoba, która ukończyła 75 lat. Katalog podmiotów uprawnionych dodatkowo rozszerza ust. 3 zaliczając do osób uprawnionych również osoby niepełnosprawne w wieku powyżej 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, czym spełnia warunek z art. 16 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spór prawny, jaki zaistniał między K. S. a organami, dotyczy terminu, od którego należało skarżącej przyznać przedmiotowy zasiłek pielęgnacyjny. W tej materii wydając zaskarżoną decyzję organ kierował się art. 24 ust. 3a i 3b ustawy i okolicznością, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia w dniu 3 marca 2008 r., nie składając we wcześniejszym okresie wniosku o kontynuację świadczenia ani zaświadczenia właściwej instytucji potwierdzającego złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Natomiast według skarżącej powinna ona otrzymać świadczenie pielęgnacyjne również za okres od dnia 1 lipca 2005 r. do 31 lipca 2009 r., bowiem jest ono kontynuacją pobieranego wcześniej świadczenia, poza tym nie została przez żaden organ pouczona o obowiązku złożenia wniosku o kontynuację świadczenia oraz o konieczności złożenia zaświadczenia właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności. W ocenie Sądu podważana decyzja stanowi wynik właściwej wykładni i zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżąca do 30 czerwca 2005 r. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny, który pobierany był przez jej matkę w zakładzie pracy. Orzeczenie o niepełnosprawności, będące podstawą do pobierania przez stronę skarżącą tego zasiłku, obowiązywało do dnia 9 czerwca 2005 r. (orzeczenie k. 10 akt adm). Do tego samego czasu skarżąca posiadała prawo do renty socjalnej (decyzja ZUS k. 9). Decyzją z dnia 11 sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Lublinie odmówił K. S. przyznania prawa do renty socjalnej wskazując, że nie jest ona całkowicie niezdolna do pracy. Decyzja ta w uzasadnieniu powołuje się na Orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 28 lipca 2005 r. uznające skarżącą jedynie za częściowo niezdolną do pracy. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt [...]/05 Sąd Okręgowy w Lublinie – VIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych zmienił decyzję ZUS z dnia 11 sierpnia 2005 r. i ustalił skarżącej prawo do renty socjalnej od dnia 1 lipca 2005 r. do 31 lipca 2009 r. uznając ją tym samym za całkowicie niezdolną do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu (art. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej - Dz. U. Nr 35 poz. 1268 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 lit. b ustawy umiarkowany stopień niepełnosprawności oznacza między innymi całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem dopiero wskazany wyżej wyrok, który uznał, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu powstałego przed 18 rokiem życia przesądził o istnieniu u strony przesłanek do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Nie można jednak przyjąć, że K. S. spełniła pozostałe warunki do przyznania jej świadczenia od dnia 1 lipca 2005 r. W szczególności, co najistotniejsze i co pozostaje poza sporem, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w dniu 3 marca 2008 r. Ponadto bezsporne jest, iż skarżąca nie przedstawił w okresie wcześniejszym organowi zaświadczenia właściwej instytucji, które potwierdzałoby złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Brak wcześniejszego wniosku o kontynuację świadczenia oraz wskazanego wcześniej zaświadczenia wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia od dnia 1 lipca 2005 r. z uwagi na brzmienie przepisu art. 24 ust. 3a i 3b ustawy. Przepis art. 24 ust. 3a stanowi, iż "w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego". Stosownie zaś do art. 24. ust. 3b tej ustawy "w przypadku, o którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności". Nadmienić w tym miejscu wypada, iż wcześniejsza regulacja uzależniała uznanie kontynuacji świadczenia jedynie od uzyskania ponownego orzeczenia o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. W takim przypadku prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustalało się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Jednakże nowelizacja art. 24 ust. 3a omawianej ustawy dokonana ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz.2260) obowiązująca od dnia 14 stycznia 2006 r. wprowadziła dodatkowy wymóg w postaci złożenia wniosku o kontynuację świadczenia, wiążąc jednocześnie z datą złożenia wniosku - początek okresu zasiłkowego. Z tych też względów, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy art. 24 ust. 3a i ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia wcześniej niż od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek do ośrodka pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia związanego z niepełnosprawnością K. S. złożyła w siedzibie organu w dniu 3 marca 2008 r., a zatem od tego miesiąca przysługuje jej wnioskowane świadczenie. Odmienne rozstrzygnięcie byłoby niezgodne z art. 24 ust. 3a i ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutów skargi uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają okoliczności, które spowodowały, że skarżąca "wcześniej" nie złożyła wniosku o kontynuację świadczenia wraz ze stosownym zaświadczeniem. W szczególności bez znaczenia jest przekonanie skarżącej, iż w kwocie przyznanej jej renty socjalnej mieściła się również kwota zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca mogła przecież wystąpić do organu rentowego o wyjaśnienie, czy w skład kwoty renty socjalnej wchodzi kwota zasiłku. Podsumowując - zapewnienie ciągłości świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o kontynuację świadczenia w miesiącu następującym bezpośrednio po miesiącu, w którym upłynął termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności wraz z zaświadczeniem właściwej instytucji potwierdzającym złożenie również wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.