II SA/Bk 555/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 sprawy ze skargi I. i J. H. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Bk 555/08 UZASADNIENIE W dniu 11 kwietnia 2007 r. (data wpływu do organu) I. i J. małżonkowie H. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. (dalej jako PINB) o wydanie rozstrzygnięcia nakazującego im oraz W. i M. małżonkom H. doprowadzenie budynku mieszkalnego położonego przy ul. C. [...] w B. P. do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie połączenia instalacji centralnego ogrzewania części rozbudowanej z istniejącym budynkiem zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. z dnia [...] grudnia 1996 r. znak [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Wskazali, iż projekt budowlany przewidywał wyposażenie rozbudowywanej części budynku we wszelkie instalacje, w tym instalację c.o., z budynku już istniejącego. W postępowaniu zainicjowanym w/w wnioskiem wydano następujące rozstrzygnięcia: - decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) uchylił decyzję PINB z dnia [...] maja 2007 r. umarzającą postępowanie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując, iż powinna zostać zakończona rozstrzygnięciem merytorycznym. Polecił w ponownie prowadzonym postępowaniu zwrócić szczególną uwagę na "sposób doprowadzenia poszczególnych mediów do rozbudowanej części przedmiotowego budynku, czy jest on zgodny z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r."; - decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. PWINB ponownie uchylił kolejną decyzję PINB z dnia [...] listopada 2007 r. umarzającą postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż postępowanie wbrew ocenie organu I instancji nie jest bezprzedmiotowe, albowiem istnieje stosunek materialnoprawny obejmujący przedmiot postępowania i istnieje obiekt objęty sporem. Wskazał, iż rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w oparciu o art. 50 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ powtórzył również zalecenia z poprzedniej decyzji dotyczące konieczności wyjaśnienia sposobu doprowadzenia poszczególnych mediów do rozbudowanej części budynku. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w B. P. odmówił wydania nakazu wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. C. [...] w B. P. do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie połączenia instalacji centralnego ogrzewania części rozbudowanej z istniejącym budynkiem zgodnie z projektem budowlanym. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji roboty budowlane prowadzone były w budynku na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. P. z dnia [...] grudnia 1996 r. znak [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu 06 września 2001 r. inwestor J. H. zawiadomił Starostwo Powiatowe w B. P. o rozpoczęciu robót z dniem 20 grudnia 1996 r. W chwili wydania decyzji właściwe organy nie posiadają informacji o zakończeniu robót. Jak wskazał organ, z wyjaśnień M. H. wynika, iż inwestor na przełomie lipca i sierpnia 2003 r. zlikwidował piony grzewcze, w związku z czym M. H. został zmuszony do remontu instalacji centralnego ogrzewania, w trakcie którego wymienił kocioł centralnego ogrzewania na paliwo stałe. Podczas oględzin przeprowadzonych w kwietniu 2007 r. potwierdzono te fakty oraz ustalono, iż piec znajdujący się w piwnicy budynku zasila instalację c. o. tylko w części użytkowanej przez M. H. Dokonując oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego organ wskazał, iż formalnie, z uwagi na brak zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych, rozbudowa jest nadal prowadzona, o czym świadczą np. otwory pod stropem garażu wykonane w celu przeprowadzenia rur centralnego ogrzewania. Potwierdziła to I. H. do protokołu oględzin z dnia 24 sierpnia 2007 r. Zdaniem organu opisany stan rozbudowy jest zgodny z opisem technicznym stanowiącym część projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy. Z uwagi na fakt, iż opracowanie projektowe nie zawiera dokumentacji branżowej centralnego ogrzewania niemożliwa jest szczegółowa ocena prawidłowości wykonania tego urządzenia. Natomiast, jak wskazał organ, inwestor ma prawo wykonać podłączenie c.o. do instalacji w istniejącym budynku i prowadzenie tych prac nie może budzić zastrzeżeń. Spór dotyczący uniemożliwienia inwestorowi korzystania ze wspólnego pieca c.o. znajdującego się we wspólnej kotłowni i udostępnienia pomieszczeń budynku mieszkalnego do przeprowadzenia instalacji należy, zdaniem organu, do sporów cywilnych, których rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i J. H. wnosząc o jej uchylenie i wydanie nakazu wykonania robót budowlanych poprzez podłączenie instalacji centralnego ogrzewania części rozbudowywanej zgodnie z projektem budowlanym, ewentualnie wydanie decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucili, iż PINB nie zastosował się do zaleceń zawartych w ostatniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. i rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nie w oparciu o przepis art. 50 tej ustawy. Nadto wskazał, iż tryby postępowania przewidziane w art. 50 i 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane mają zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach, a więc w sytuacji, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnieśli, z uwagi na uporczywy opór ze strony W. i M. małżonków H., nie mogą dokonać czynności polegających na połączeniu c.o. budynku rozbudowywanego z istniejącym budynkiem mieszkalnym, co zmusza ich do działania niezgodnego z udzielonym pozwoleniem budowlanym. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, iż pomiędzy stronami toczyło się postępowanie o zniesienie współwłasności działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek objęty spornymi robotami budowlanymi, które to postępowanie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt I Ns [...] zostało przez Sąd Rejonowy w B. P. umorzone z uwagi na cofnięcie wniosku przez obie strony. Z akt sprawy wynika, iż współwłaściciele tj. W. i M. H. wyrazili zgodę na dokonanie rozbudowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r. Organ ocenił, iż zakwestionowana odwołaniem decyzja jest prawidłowa i stanowi merytoryczną odpowiedź na wniosek o doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Niemożliwe było jednak, jak wskazał, nakazanie inwestorowi wykonania robót budowlanych polegających na połączeniu c.o. budynku istniejącego z częścią rozbudowywaną oraz ingerencja w sposób wykonywania tych robót, albowiem opracowanie projektowe nie zawiera opracowania branżowego, a tylko przewiduje konieczność takiego połączenia. Również organ I instancji przyjął prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, a jego decyzję poddano w postępowaniu odwoławczym jedynie niewielkim korektom zapewniającym jej czytelność i uzupełniając o wskazanie podmiotu. Organ II instancji podał również, iż poza kresem jego właściwości znajduje się możliwość ingerowania w spory cywilne stron postępowania dotyczące udostępnienia pomieszczeń. Właściwością tą objęta jest natomiast kwestia legalności wymiany kotła c.o. przez W. i M. małżonków H., które to prace winny zostać poddane ocenie. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego I. i J. H. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 8, 9 i 107 § 1 i 3 Kpa. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podnieśli brak konsekwencji w działaniu organów, które pierwotnie wskazywały na konieczność rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego, podczas gdy podstawą prawną decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stał się ostatecznie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem skarżących wskazana norma ma zastosowanie tylko po uprzednim wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano, iż organ nie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 107 § 1 i § 3 Kpa, albowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, co narusza również art. 7, 8 i 9 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś sąd administracyjny z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) został upoważniony jedynie do badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. W sprawie niniejszej skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów, jak też z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z innych, niż wskazane w skardze przyczyn. Przede wszystkim zauważyć należy, iż wniosek skarżących inicjujący postępowanie w sprawie niniejszej (z dnia 14 marca 2007 r.), skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P., zawiera żądanie zobowiązania wnioskodawców oraz M. i W. H. do wykonania robót budowlanych określonych w pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] grudnia 1996 r. Chodzi więc faktycznie o doprowadzenie do wykonania robót budowlanych objętych wskazanym pozwoleniem w sytuacji braku zgodnego współdziałania współwłaścicieli nieruchomości. Obowiązkiem organu jest wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z przedmiotem postępowania wskazanym przez stronę. Treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie. O tym, jaki zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 252/07, Lex nr 338251 oraz wyrok NSA z dnia 04 kwietnia 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 2188/00, Lex nr 81741). Podkreślenia wymaga kognicja organów w sprawach budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej dalej jako pr. budowlane, organami właściwymi w sprawach budowlanych są organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości, określonej w rozdziale 8 tej ustawy. Zadania "w sprawach budowlanych" zostały zatem przez ustawodawcę podzielone między dwie grupy organów: 1) administracji architektoniczno-budowlanej oraz 2) nadzoru budowlanego. W przepisach art. 80 - 89 pr. budowlanego zostały określone szczegółowe kompetencje każdego z tych organów. Jeśli chodzi o kompetencje organów nadzoru budowlanego to generalnie ich uprawnienia wiążą się z reakcją na naruszenia przez inwestorów przepisów prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie dopatrzyły się takich naruszeń w sprawie niniejszej zakreślonej co do przedmiotu postępowania we wniosku z dnia 14 marca 2007 r., co uzasadniły w wydanych rozstrzygnięciach i z przedstawioną oceną należy się zgodzić. W trakcie postępowań nie były wykonywane żadne roboty budowlane, co wynika z protokołów oględzin, jak też nie wykazano, by którekolwiek z wykonanych robót naruszały wymogi decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. o pozwoleniu na rozbudowę. Wskazana decyzja dawała uprawnienie (nie obowiązek, jak błędnie uważają skarżący) wykonania rozbudowy budynku na warunkach określonych w projekcie budowlanym. W okresie jej ważności wskazani w decyzji inwestorzy (I. i J. H.) byli uprawnieni do realizacji pozwolenia na rozbudowę. Decyzja nie nakładała żadnych obowiązków na W. i M. H., stąd z jej mocy ostatnio wymienieni nie byli zobowiązani do jakiegokolwiek działania. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc uprawnienia do nałożenia obowiązków żądanych przez skarżących. W rzeczy samej skarżącym chodzi o nakazanie przez organ administracyjny wykonania pozwolenia na rozbudowę z [...] grudnia 1996 r., bowiem, wedle ich twierdzeń – W. i M. H. uniemożliwiają skarżącym wykonanie instalacji grzewczej. Zważywszy na łączący strony stosunek współwłasności bezspornie zaistniała niezgoda w zakresie wykonywania tego prawa. Jak wyżej wykazano, określony we wniosku przedmiot sprawy i sprecyzowane żądanie stanowi nieporozumienie. Trafnie wskazano w uzasadnieniu decyzji, że kwestia sporu w korzystaniu z rzeczy wspólnej m.in. przez jej udostępnienie (dostęp do pieca c.o. znajdującego się w części użytkowanej przez W. i M. H.) należy do postępowania przed sądem powszechnym. Nie mogą tego rodzaju sporów rozstrzygać organy nadzoru budowlanego nakazami wykonania robót budowlanych przez osoby niewymienione w pozwoleniu na budowę. Natomiast inwestorzy uprawnienie do wykonania rozbudowy uzyskali w decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. i dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym, dopóty są upoważnieni do jej realizacji. W postępowaniu administracyjnym wyjaśniono, że toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie zniesienia współwłasności. Postępowanie to zakończyło się umorzeniem z powodu cofnięcia wniosku, natomiast wcześniej przyjęto koncepcję "podziału" wspólnego budynku wraz z wykonaną rozbudową określoną we wniosku I. i J. H. z dnia 28 marca 2003 r. (k. 18 akt adm.). To pismo oraz treść postanowienia Sądu Rejonowego w B. P. z dnia [...] października 2005 r. (k. 17 akt adm.) w całości potwierdzają konsekwentne stanowisko uczestników postępowania co do sposobu realizacji pozwolenia na rozbudowę z dnia [...] grudnia 1996 r. Skarżący zamierzali wykonać odrębne ogrzewanie – w postaci instalacji gazowej, a następnie z tej koncepcji zrezygnowali. W międzyczasie zostało zlikwidowane połączenie użytkowanego przez nich piętra budynku z kotłem c.o. znajdującym się w piwnicy. Jak stwierdzili uczestnicy postępowania po "odcięciu rur" przez skarżących, oni wymienili piec c.o. i wykonali roboty remontowe w pomieszczeniu. Z akt sprawy wynika, że kwestią legalności tych robót organ zajmuje się w oddzielnym postępowaniu. Pogorszenie stosunków między współwłaścicielami nawet, jeśli doprowadziło (jak dowodzą skarżący), do uniemożliwienia im realizacji pozwolenia na rozbudowę z dnia [...] grudnia 1996 r. w zakresie wykonania instalacji grzewczej dla rozbudowanej części budynku – nie podlegało załatwieniu decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą wspólne wykonanie instalacji przez inwestorów oraz współwłaścicieli obiektu budowlanego. Stanowisko zaprezentowane przez organy obydwu instancji pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Zwrócić też należy uwagę, jak to zauważyły organy nadzoru budowlanego, na kwestie "wykonalności" tej części pozwolenia z dnia [...] grudnia 1996 r., której dotyczył spór w sprawie niniejszej. W szczególności na podstawie decyzji, której załącznikiem jest projekt budowlany (część opisowa i rysunkowa) nie ma możliwości ustalenia w jaki konkretnie sposób ma być wykonana instalacja grzewcza. Tej kwestii poświęcone zostało jedynie i wyłącznie jedno zdanie: "(...) c.o. i instalacja elektryczna rozbudowa z istniejącego budynku mieszkalnego". Zatem organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do ingerencji ani do oceny, czy dotychczas wykonane roboty budowlane obejmujące instalację c.o. i elektryczną naruszały w sposób istotny (lub nieistotny) warunki pozwolenia na rozbudowę, czy pozostają w zgodzie z wymogami pozwolenia i stanowiącym jego integralną część projektem budowlanym. Odnosząc się do zarzutu skargi niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. budowlanego w sytuacji, kiedy wcześniej nie było wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 pr. budowlanego – należy stwierdzić, iż konieczność wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane zachodzi wówczas, gdy takowe są wykonywane. Natomiast tam, gdzie w trakcie postępowania nie stwierdzono, jak w sprawie niniejszej, faktu prowadzenia robót budowlanych w sytuacjach określonych art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 pr. budowlanego – tam organ dokonuje kontroli wykonanych robót, a rozstrzygnięcie może być wydane na podstawie art. 51 pr. budowlanego bez uprzedniego postanowienia o wstrzymaniu. Jednak pozytywną decyzję z art. 51 pr. budowlanego mógłby organ nadzoru budowlanego wydać tylko wtedy, gdyby stwierdził, że zostały wykonane roboty budowlane naruszające jeden z punktów art. 50 (pkt 1 - 4). Przy braku podstaw do takiej oceny, mimo że wnioskodawca domaga się wydania decyzji nakładającej na stronę obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (jak w sprawie niniejszej) – organ wydaje decyzję odmowną. Tak uczyniono w przedmiotowej sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że jakkolwiek we wniosku z dnia 14 marca 2007 r. wyszczególniony został m.in. przepis art. 61 pr. budowlanego – to faktycznie intencja autora została prawidłowo odczytana, jako żądanie przymuszenia do wykonania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] grudnia 1996 r. czemu, według strony inicjującej postępowanie, przeszkadzają współwłaściciele nieruchomości. Z wyżej wskazanych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec oddalenia skargi brak było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania, o co wnosił pełnomocnik skarżących, albowiem zwrot kosztów postępowania przysługuje stronie wyłącznie na wypadek uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.).