I OSK 1675/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge -Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Marek Gorski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 6/07 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R. O. kwotę 180 zł /sto osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 6/07, oddalił skargę R. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji, z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, działając na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), w dniu [...] kwietnia 2006 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym obniżył R. O. dodatek służbowy do kwoty 180 zł z dniem 1 maja 2006 r. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. powyższemu rozkazowi został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesionego przez R. O. odwołania sprawę rozpoznał Komendant Główny Policji, który decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego i ustalił datę obniżenia tego dodatku na dzień [...] maja 2006 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji na stanowiskach służbowych innych niż stanowiska kierownicze lub samodzielne, za należyte wykonywanie obowiązków służbowych policjant może otrzymywać dodatek służbowy. Kwestia przyznawania, podwyższania i obniżania dodatku służbowego oraz warunki jego obniżania lub cofania została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732). Stosownie do § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 dodatek służbowy obniża się w granicach od 20% do 50% otrzymywanej stawki, w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań albo czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. W sprawie jest niesporne, że R. O. orzeczeniami Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie dwukrotnie został ukarany karą nagany za naruszenie dyscypliny służbowej. Orzeczenia te zostały utrzymane w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, który zobowiązany był, jako przełożony właściwy w sprawach osobowych, do wydania rozkazu personalnego o obniżeniu ww. dodatku służbowego w granicach od 20% do 50% otrzymywanej stawki. Dodatek służbowy został obniżony z kwoty 280 zł do kwoty 180 zł, tj. o ok. 35% i mieści się w granicach zakreślonych przepisami prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił on naruszenie: 1) prawa materialnego, polegające na obniżeniu dodatku służbowego w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki określone w § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732), 2) przepisów postępowania przez nieuwzględnienie treści art. 10 K.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu, 3) przepisów postępowania przez nieuwzględnienie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 oraz § 9 ust. 5 powyżej określonego rozporządzenia poprzez wadliwe uzasadnienie uznaniowego elementu rozstrzygnięcia, 4) przepisów postępowania, poprzez bezprawne zastosowanie art. 108 § 1 K.p.a. i nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, 5) przepisów o właściwości poprzez przyjęcie, że Komendant Główny Policji nie powinien zostać wyłączony od rozpatrywania jego spraw. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732), dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. (ust. 5). Natomiast § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia stanowi, iż dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20% do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną, 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej, 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przełożony służbowy ma obowiązek obniżenia policjantowi dodatku służbowego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Do jego uznania pozostawiono jedynie wysokość obniżenia między 20% a 50%. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, za które wymierzono kary dyscyplinarne nagany, a zatem obniżenie mu dodatku służbowego o ok. 35% było zgodne z § 8 ust. 8 cyt. rozporządzenia i prawa nie naruszało. Ponadto, Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja jest właściwie uzasadniona, zaś nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione zaś organ wykazał, iż przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a. zostały spełnione. Zarzut naruszenia właściwości organu jest niczym nieuzasadniony, gdyż właściwość, jak też wyłączenie organów, wynika z odrębnych przepisów, które w niniejszej sprawie nie miały zastosowania, a rozstrzygnięcia zostały wydane przez organy właściwe. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. O. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego i prawa postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, w zw. z art. 7, art. 10 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organów Policji wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na nierozpoznaniu sprawy w granicach zaskarżenia i zaniechaniu kontroli działalności organów administracji publicznej we wskazywanym przez skarżącego zakresie i nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych zarzutów. 3) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w zw. z art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) w zw. z art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne było przystąpienie do egzekwowania nieprawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, czyli uznaniu, że organ Policji był uprawniony do obniżenia dodatku służbowego skarżącego, pomimo że orzeczenie dyscyplinarne nie było prawomocne. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że organy Policji przed którymi toczyło się postępowanie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niezapewnieniu stronie jakiegokolwiek udziału w postępowaniu. Skarżącego nie zawiadomiono jako strony o wszczęciu postępowania, uniemożliwiono mu składanie wniosków dowodowych (np. dotyczących prawomocności orzeczeń dyscyplinarnych) i nie zapoznano z jego materiałami. O sprawie dowiedział się dopiero w dniu doręczenia decyzji. Ponadto, skarżący podniósł, iż w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono również udziału jego pełnomocnikowi. Podkreślił, iż w dniu 11 maja 2006 r. ustanowił pełnomocnika do wszelkich spraw administracyjnych prowadzonych względem jego osoby przed organami Policji. Pełnomocnictwo przesłał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Szczecinie, drogą służbową za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie. Mimo to nie poinformowano pełnomocnika o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i aktami postępowania oraz nie doręczono u wydanego rozkazu personalnego. Zarzut ten dotyczy zarówno organu I jak i II instancji. Naruszenie przez organy Policji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowiło jednocześnie naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. Uregulowanie to, obligowało organy do doręczania swych decyzji wyłącznie jego pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że w postępowaniu administracyjnym pominięto osobę reprezentującą skarżącego. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd ten oddalając skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcia naruszył przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji - w zw. z art. 7, art. 10 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Powyższe przepisy nakładają na organy państwa obowiązek przestrzegania w postępowaniu zasady praworządności i gwarantują stronie prawo jej czynnego udziału. Zdaniem skarżącego skoro Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu i podniesionych przez niego zarzutów, to naruszył art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podał także, iż w chwili wydawania rozkazu personalnego o obniżeniu mu dodatku służbowego, orzeczenia dyscyplinarne na które powołał się organ egzekwujący ich skutki, były nieprawomocne, albowiem zostały one zaskarżone do WSA w Szczecinie. W ocenie skarżącego, dopóki orzeczenie dyscyplinarne nie jest prawomocne nie można uznać, że funkcjonariuszowi wymierzono karę dyscyplinarną. Brak było zatem podstaw do obniżenia mu dodatku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 cyt. ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują. W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ustawy P.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznania wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice te wyznaczone są przez zgłoszone do organu administracji żądanie strony. Zakres zgłoszonego żądania identyfikuje sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej (art. 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest dokładnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 powołanej ustawy wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., I FSK 76/05, niepubl.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którymi uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się bowiem w żaden sposób do pisma procesowego skarżącego z dnia 10 czerwca 2007 r., w którym podniósł on, że pomimo ustanowienia przez niego w postępowaniu administracyjnym w dniu 11 maja 2006 r. pełnomocnika, tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji, organ tej okoliczności nie uwzględnił i udział jego pełnomocnika w tym postępowaniu pominął. Natomiast w świetle dołączonej do pisma procesowego skarżącego z dnia 10 czerwca 2007 r. kserokopii dokumentu R. O. w dniu 11 maja 2006 r. ustanowił żonę W. O. "pełnomocnikiem we wszelkich sprawach administracyjnych, w tym osobowych i finansowych..." Pismo to zostało przekazane Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Szczecinie drogą służbową. Z akt sprawy wynika, że dokument ten nie został dołączony do akt administracyjnych, zaś doręczenie decyzji organu drugiej instancji Komendanta Głównego Policji nastąpiło do rąk skarżącego, a nie jego pełnomocnika. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż stosownie do treści art. 32 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis art. 40 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli strona ustanowi pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zatem w sytuacji, gdy skarżący ustanowił w tej sprawie pełnomocnika, to pominięcie go przez organ administracji było równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadniało wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86 - ONSA 1987, nr 1, poz. 13 i z dnia 16 czerwca 1998 r. sygn. akt III SA 1597/96). Natomiast stwierdzenie w toku postępowania sądowego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stwarza samoistną podstawę do uchylenia decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a.). W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniając podnoszonej przez skarżącego kwestii udziału w postępowaniu administracyjnym jego pełnomocnika, nie dokonał pełnej kontroli działalności administracji publicznej, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez ten Sąd art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. jest zasadny. Mając na uwadze charakter stwierdzonych naruszeń, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów zastępstwa procesowego jego pełnomocnika w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zażąda od organu uzupełnienia przesłanych akt administracyjnych przez dołączenie pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez skarżącego W. O. oraz pozostałych dokumentów związanych z ustanowieniem tego pełnomocnictwa oraz jego zakresu, a następnie odniesie się do zarzutu pominięcia przez organ w postępowaniu administracyjnym ustanowionego przez niego pełnomocnika. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż podstawą uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku było uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu ocena zarzutu naruszenia określonych przepisów prawa materialnego stała się przedwczesna. Zarzut taki może być rozpatrywany dopiero wówczas, gdy stan faktyczny, jest niewadliwie ustalony i niekwestionowany.