II SA/Go 242/08

Dnia 19 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nałożył na A.L. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 5000,00 zł, za użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr ewidencyjny [...], bez wymaganego pozwolenia. Postanowienie wydane zostało na podstawie przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2006r. Nr 156 poz. 118 zezm.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podczas oględzin zabudowań przeprowadzonych na działce nr [...], stwierdzono, że wybudowany tam został m.in. budynek gospodarczy w kształcie litery "L" o wymiarach zewnętrznych 15, 17x 9,09 m, o wysokości w szczycie - około 4. 35 m. Inwestorem budynku jest A.L.. Budynek wzniesiony został w 1992r., bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Podczas oględzin stwierdzono, że w budynku składowane są stare okna z demontażu, drzwi, regały, bramy i drewno opałowe, co oznacza, że budynek jest użytkowany. Dalej organ stwierdził, że przystąpienie do użytkowania budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej możliwe jest wyłącznie po zakończeniu postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej i po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Od powyższego postanowienia organu l instancji A.L. wniósł zażalenie. W zażaleniu skarżący podważał twierdzenia organu odnoszące się do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazując, że obiekt służy do przechowywania przedmiotów służących do likwidacji lub złomowania, co w jego ocenie nie stanowi użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący podniósł, iż podjął działania w celu zalegalizowania obiektu, współpracował z organami nadzoru budowlanego, podjął czynności w celu wykonania niezbędnej dokumentacji technicznej oraz uzyskania zgody na użytkowanie obiektu. Postanowieniem nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Za niezasadny uznał organ zarzut skarżącego, zgodnie z którym przechowywanie w budynku przedmiotów służących do likwidacji lub złomowania, nie stanowi jego użytkowania. Dalej organ stwierdził, że w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy prawo budowlane, jest on obowiązany do nałożenia na użytkownika kary w wysokości dziesięciokrotnej kwoty opłaty, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Przepisy prawa nie przewidują natomiast możliwości odstąpienia od uczynienia użytku przez organ nadzoru budowlanego ze swojej kompetencji. A.L. wniósł skargę, zarzucając w niej naruszenie przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację podniesioną w zażaleniu od postanowienia l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze z. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, o tyle że jej wniesienie umożliwiło sądową kontrolę legalności wydanych w sprawie orzeczeń administracyjnych. W myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. A zatem przepis art. 57 ust. 1 nie jest przepisem samoistnym, jego stosowanie jest ściśle związane z przepisami art. 54 i 55 oraz art. 59f ust. 1 ustawy. Stosownie do treści art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W myśl art. 55 pkt 2 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Przedmiotowy obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, a zatem przepis art. 54, w rozpatrywanej sprawie nie będzie miał zastosowania. Pełne zastosowanie może mieć natomiast przepis art. 55 pkt 2, co oznacza że w pierwszej kolejności należałoby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w ramach którego wydana zostałaby decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w której to decyzji organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Taki tok postępowania wynika wprost z treści art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Następnie w myśl art. 57 ust. 7 - jeżeli organ stwierdzi przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części, z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 - wymierzona zostaje kara w stosownej wysokości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie legalizacyjne, a w szczególności, aby przed wydaniem orzeczenia o nałożeniu kary zapadła decyzja, o której mowa w art. 49 ust. 5 lub art. 51 ust. 4, w której nałożony został obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wprawdzie skarżący zarówno w zażaleniu, jak w skardze wskazał, iż podjął kroki w celu legalizacji obiektu, jednakże dowody zgromadzone w sprawie nie pozwalają na ustalenie czy postępowanie legalizacyjne było prowadzone, oraz czy dotyczyło ono danego obiektu. Należy ponownie podkreślić, że przepis art. 57 ust. 7 odsyła w swej treści do przepisów art. 54 i 55 ustawy. Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 54 lub 55 pociąga za sobą sankcję wymierzania kary. Zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, stąd należało przyjąć, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. W sprawie należy zwrócić ponadto uwagę na następującą, istotną okoliczność. Z protokołu oględzin wynika, że budynek stanowi samowolę budowlaną i wzniesiony został w 1992r. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w postanowieniu organu l instancji i nie jest przez skarżącego kwestionowana. W tej sytuacji, wmyśl art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozważyć, czy w sprawie legalizacji obiektu nie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1974r. Przepis art. 103 ust. 2 zdanie drugie nakazuje, by do obiektów, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia przed wejściem w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których wszczęte zostało postępowanie administracyjne, stosować przepisy dotychczasowe. Odesłanie to powoduje, że skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując jego art. 37 ust. 1 ustawy ustawy z 7 lipca 1974r.. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974r. w takim zakresie, jak to jest niezbędne do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996r. i 26 listopada 2001 r. - OPS 4/01, ONSA 2002, Nr 2, póz. 58). Proces legalizacji samowoli budowlanej uważa się za zakończony wraz z wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Sankcja finansowa z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wprowadzona została nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r., a jej celem jest wyeliminowanie patologicznych sytuacji użytkowania obiektów budowlanych, podczas gdy w sensie prawnym są one w trakcie budowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (w tym przepis art. 49 ust. 5, o którym mowa w art. 55 pkt 2 ) stanowi kontynuację przepisów art. 48 i reguluje procedurę legalizacji samowoli budowlanej. W myśl art. 103 ust. 2 zd. drugie ustawy Prawo budowlane, przepis art. 49 nie będzie miał zastosowanie w przypadku legalizacji obiektu wzniesionego przed 1 stycznia 1995r. Powyższe uwagi organ administracyjny winien mieć na względzie przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Ze względu na fakt, że okoliczność daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku została w rozpatrywanej sprawie całkowicie pominięta, w pierwszej kolejności należy tę okoliczność w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, następnie podjąć dalsze czynności w sprawie. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., postanowienia organów obydwu instancji zostały uchylone. Na podstawie art. 152 orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.