I OSK 1683/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge -Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Marek Gorski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 48/07 w sprawie ze skargi R. B. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kategorii zdolności do służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 48/07 oddalił skargę R. B. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną w sprawie ustalenia kategorii zdolności do służby. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczeniem nr [...] Regionalnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] R. B. został uznany za trwale niezdolnego do służby (kat. D) i zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa. Jednocześnie wskazano, że wymieniony jest zdolny do pracy. Wydanym w trybie nadzoru orzeczeniem z dnia [...] listopada 2006 r. Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uchyliła powyższe orzeczenie RKL i uznała R. B. za zdolnego do służby z ograniczeniem (kat. C). Podając motywy rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że po przeprowadzeniu dodatkowej konsultacji ortopedycznej, neurologicznej i badaniu echa serca nie można stwierdzić, że rozpoznane schorzenia sięgają znamion inwalidztwa. Wskazano przy tym, że nie jest wskazana praca w warunkach nadmiernie obciążających narząd ruchu oraz w warunkach nadmiernego stresu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. B. zarzucił orzeczeniu nadzorczemu naruszenie art. 6, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy rozstrzygnięcia; brak pouczenia o środkach zaskarżenia, niewykazanie przesłanek, którymi kierował się organ; nieustosunkowanie się do zebranych dowodów oraz niewystarczające uzasadnienie. Nadto zarzucił naruszenie § 25 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.) – zwanej dalej rozporządzeniem, poprzez wydanie orzeczenia w sprawie rozstrzygniętej już prawomocnym orzeczeniem Regionalnej Komisji Lekarskiej. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Lekarska wskazała, że przedmiotowe orzeczenie nie jest decyzją administracyjną i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. OPS 8/97 (ONSA 1998/2/39, Lex nr 32817) oraz podobieństwa w zakresie orzekania przez komisje lekarskie ABW i wojskowe komisje lekarskie. Następnie stwierdził, że orzeczenia o zdolności do służby w ABW noszą cechy typowej decyzji administracyjnej i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Orzeczenia te można podzielić na dwa rodzaje. Pierwsze dotyczą zagadnień zdolności do służby, tj. zagadnień ustalania stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby. Są one wiążące dla Szefa ABW, który orzeka o przyjęciu lub zwolnieniu ze służby w trybie administracyjnym. Drugi rodzaj to orzeczenia ustalające schorzenia funkcjonariuszy i ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych, rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne. Tak więc tylko od orzeczeń komisji lekarskich ABW, w zakresie oceny stanu zdrowia na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga była niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i nie może zająć stanowiska w kwestiach merytorycznych odnośnie stanu schorzeń stwierdzonych u skarżącego czy jego zdolności do służby. Sąd ocenia jedynie zgodność decyzji z prawem. W myśl § 25 ust. 1 rozporządzenia Centralna Komisja Lekarska może w trybie nadzoru uchylić orzeczenie regionalnej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych bądź zawierające błędy orzecznicze i zażądać od tej komisji przekazania całości dokumentacji orzeczniczej. Uchylając orzeczenie organ wydaje nowe rozstrzygnięcie, które jest prawomocne, albo zarządza ponowne badanie osoby przez wyznaczoną regionalną komisję lekarską. Przy czym orzeczenie nadzorcze nie podlega zakazowi reformationis in peius. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w obiegu prawnym nie funkcjonują dwa sprzeczne orzeczenia. Na odwrocie orzeczenia RKL nr [...] zawarte jest stanowisko Centralnej Komisji Lekarskiej, że decyzja została uchylona. Taki sposób załatwienia sprawy przewidują przepisy rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji zauważył, że rozstrzygnięcie Regionalnej Komisji Lekarskiej zawierało wewnętrzną sprzeczność, gdyż uznawało skarżącego za trwale niezdolnego do służby oraz jednocześnie - za zdolnego do pracy. Budziło to uzasadnione wątpliwości co do tego, jakie skutki winno wywierać i uchybiało § 11 ust. pkt 3 rozporządzenia, który przewidywał, że trwale niezdolnym do służby jest ten funkcjonariusz, u którego stwierdzono schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, które nie pozwalają mu na pełnienie służby (kat. D). Przepis ten nie odwołuje się do ustaleń w zakresie zdolności do pracy. Innymi słowy, albo jest się zdolnym do służby, zdolnym z ograniczeniem, albo trwale niezdolnym do służby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Centralna Komisja miała podstawy do uchylenia orzeczenia Komisji Regionalnej jako sprzecznej z prawem i zawierającej błędy orzecznicze. Sąd uznał, że brak wskazania przez organ nadzorczy powodów uchylenia orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej nie miał znaczenia dla oceny jego prawidłowości. Podstawa prawna działania organu istnieje w przepisach cytowanego rozporządzenia, a jej niewskazanie jest uchybieniem, które mimo wszystko nie wpływa na legalność aktu administracyjnego. Lakoniczność uzasadnienia także nie stwarza wystarczających podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. W tych samych kategoriach należy potraktować zarzut braku pouczenia orzeczenia, tym bardziej, że skarga została wniesiona w terminie. W konkluzji Sąd meriti stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia nie miały miejsca uchybienia procedury administracyjnej, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. R. B., reprezentowany przez adwokata P. Ż., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2007 r., 2) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wykroczenie przez Sąd poza zakres orzekania, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Centralną Komisję Lekarską następujących przepisów; - art. 6 k.p.a. - przez niewykazanie na podstawie jakich przepisów obowiązującego prawa organ wydał swoje orzeczenie, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienie w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego, - art. 8 k.p.a. – przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, - art. 9 k.p.a. – przez nieudzielenie wyczerpującej informacji o przysługujących środkach zaskarżenia, - art. 11 k.p.a. – przez niewyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, - art. 80 k.p.a. – przez nieustosunkowanie się do zebranych dowodów, - art. 107 k.p.a. – przez pominięcie istotnych elementów orzeczenia, a w szczególności brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, - § 25 rozporządzenia – przez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zauważył, że w dniu 4 grudnia 2006 r. otrzymał orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] listopada 2006 r., w którym nie było wzmianki o jednoczesnym uchyleniu orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] września 2006 r. Dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego Centralna Komisja Lekarska w załączniku do pisma z dnia 4 stycznia 2007 r. doręczyła mu orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej z zawartą na odwrocie adnotacją o jego uchyleniu. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji wykroczył, poza swoje kompetencje, gdyż pomimo braku wyraźnego rozstrzygnięcia przez Centralną Komisję Lekarską w zakresie podstaw do działania w trybie nadzoru wymienionych w § 25 ust. 1 rozporządzenia, wskazał w zastępstwie organu takie podstawy. Sąd administracyjny winien jedynie ocenić legalność działania organu administracyjnego, a nie zastępować organ w czynnościach orzeczniczych. To z decyzji administracyjnej winna wynikać jednoznacznie, podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia. Trudno wskazane uchybienia uznać za nieistotne, zwłaszcza że w § 25 ust. 1 rozporządzenia wskazane są trzy różne podstawy prawne działania organu w ramach nadzoru. Strona nie może tych podstaw domniemywać. Za orzecznictwem sądów administracyjnych skarżący powtórzył, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego i nie może zastępować organów administracyjnych w merytorycznym załatwieniu sprawy. Dalej stwierdził, że orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej w istocie obejmowało nie tylko ocenę zdolności skarżącego do służby, ale także ustalało stopień inwalidztwa oraz związek tego inwalidztwa ze służbą. Wskazane elementy orzeczenia - a które sąd administracyjny uznał za sprzeczne z prawem i stanowiące błędy orzecznicze - nie odnosiły się do rozstrzygnięcia objętego kognicją sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji ustalające schorzenia funkcjonariusza, jego inwalidztwo i związek ze służbą, należą do kognicji sądów powszechnych. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji myli się twierdząc, że orzeczenie RKL wykazuje wewnętrzną sprzeczność. Wbrew pozorom oba orzeczenia mogą współwystępować, dotyczą bowiem zupełnie odrębnych kwestii. Następnie skarżący wskazał na załącznik nr 7 do rozporządzenia, który zawiera wzór protokołu badania lekarskiego, w którym przewidziano dwie części A i B. Pierwsza odnosi się do orzekania o zdolności do służby, druga orzekania o inwalidztwie. Z treści tego wzoru wynika, że kwestia zdolności badanego do pracy dotyczy orzekania o inwalidztwie (część B). Ponieważ zakwestionowane w zaskarżonym wyroku elementy orzeczenia RKL nie podlegały kognicji sądu administracyjnego, należy uznać wyrok za całkowicie wadliwy. Skarżący wyraził pogląd, że uchylenie orzeczenia RKL oraz wydanie nowego orzeczenia przez organ nadzoru powinno nastąpić w tym samym orzeczeniu, wskazuje na to § 25 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zaskarżony wyrok i orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej były nieprawidłowe także dlatego, że zgodnie z § 25 ust. 2 rozporządzenia CKL uchylając orzeczenie RKL może albo wydać nowe orzeczenie albo zarządzić ponowne badanie osoby przez wskazaną regionalną komisję lekarską. Samodzielnie wydaje decyzję tylko wtedy, gdy na podstawie dotychczas zgromadzonej dokumentacji medycznej jest w stanie orzec o zdolności badanego do służby. Centralna Komisja przeprowadziła badania i konsultacje pozbawiając stronę możliwości merytorycznej weryfikacji orzeczenia przez organ drugiej instancji. Skoro orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej mają mieć charakter decyzji administracyjnej to winny spełniać wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa. Tymczasem z uzasadnienia orzeczenia wydanego w sprawie nie wynika ani w jakim trybie je wydano ani z jakich przyczyn zostało zakwestionowane orzeczenie RKL. Orzeczenie nie zawiera równie uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz stosownego pouczenia o możliwości zaskarżenia. Są to niewątpliwie uchybienia o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz literaturę skarżący kasacyjnie stwierdził, że wadliwość rozstrzygnięć organów, a w konsekwencji i Sądu pierwszej instancji, polegała na naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego. Podkreślił, że Centralna Komisja nie ustosunkowała się do przedstawionych przez niego badań radiologicznych kręgosłupa oraz wyników innych szczegółowych badań przesłanych wraz z orzeczeniem Komisji Regionalnej. Sąd pierwszej instancji również nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności tych podnoszonych w piśmie z dnia 19 lutego 2007 r. Nie dokonał m.in. oceny jakie skutki wywołało doręczenie skarżącemu w dniu 4 grudnia 2006 r. orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej, w którym pominięto fragment rozstrzygnięcia o uchyleniu orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej. W chwili wnoszenia skargi do Sądu pierwszej instancji istniały w obrocie prawnym dwie decyzje różnych organów o różnych rozstrzygnięciach. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny nakłada nań obowiązek rozważenia wszystkich zarzutów i wniosków skargi, w tym zmierzających do wykazania, że zaskarżony akt jest dotknięty wadą nieważności. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Centralna Komisja Lekarska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wnosząc o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżony wyrok nie narusza żadnego ze wskazanych w skardze przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Centralna Komisja uchyliła orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej i dopiero wtedy wydała swoje orzeczenie. Organ w pełni podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i zgodnie z treścią art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzekają komisje lekarskie. Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 rozporządzenia w pierwszej instancji - regionalne komisje lekarskie, w drugiej - Centralna Komisja Lekarska. Centralna Komisja Lekarska stosownie do § 5 rozporządzenia działa jako organ odwoławczy od orzeczeń regionalnych komisji lekarskich a także jest uprawniona do wydawania orzeczeń w trybie nadzoru w przypadku uchylenia orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. Z treści § 25 pkt 1 rozporządzenia wynika, że Centralna Komisja Lekarska może w trybie nadzoru – co miało miejsce w niniejszej sprawie – uchylić orzeczenie regionalnej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem ustalonych okoliczności faktycznych bądź zawierających błędny orzecznicze i zażądać od komisji przekazania całości dokumentacji orzeczniczej. Taki zapis rozporządzenia wskazuje na to, iż Centralna Komisja Lekarska, upoważniona do merytorycznego orzekania, wydaje niejako dwa orzeczenia odległe od siebie w czasie i odmiennie niż to wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeka dwustopniowo. Miedzy orzeczeniem uchylającym a orzeczeniem reformatoryjnym następuje odstęp czasowy. Czas oddzielający te dwa orzeczenia nie jest określony w przepisach rozporządzenia. Treść § 25 pkt 1 i 2 rozporządzenia czyni niezasadnym zarzut funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji pierwszej instancji. Wprawdzie Centralna Komisja Lekarska w orzeczeniu z dnia 16 października 2006 r. nie powołała się na przepis § 5 i § 25 rozporządzenia niemniej w orzeczeniu tym zawarła zapis, że działa w trybie nadzoru po przeprowadzeniu dodatkowej konsultacji ortopedycznej i neurologicznej, po wykonaniu badań echa serca. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 80 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, był badany przez lekarzy specjalistów przed obiema komisjami. Wprawdzie orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] listopada 2006 r. nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na prawo skarżącego do wniesienia skargi. Skarżący otrzymał zaskarżone orzeczenie w dniu 4 grudnia 2006 r. a skargę złożył w sądzie administracyjnym w dniu 12 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją jako złożoną w terminie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej w części dotyczącej zdolności do służby w ABW objęte są kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a skarżący swoją skargą objął tylko tę część orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne nie są uprawnione do oceny merytorycznej oceny orzeczeń lekarskich. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienia pozwalające na ustalenie na jakich podstawach stwierdzono stopień zdolności do służby kat. "C". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, w powyższym świetle, za nietrafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.