VI SA/Wa 1528/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Izabela Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi Straży Miejskiej w Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Straży Miejskiej w Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Straży Miejskiej w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym 22 enumeratywnie wskazanych pojazdów, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 listopada 2006 r. Straż Miejska w Ł. (dalej zwana też "skarżącą"), na podstawie art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( Prd ) wniosła o wydanie zezwoleń na uprzywilejowanie w ruchu drogowym siedemnastu enumeratywnie wskazanych pojazdów. W uzasadnieniu wniosku, uzupełnionego pismami z 8 stycznia 2007 r. i 26 stycznia 2007 r., powołując się na art. 11 pkt 3 i 4 oraz art. 27 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych podano, że Straż Miejska w Ł. zabezpieczała 165 zdarzeń w tym 32 razy miejsca wypadku drogowego, 100 razy miejsce pożaru oraz 33 razy miejsce domniemanego lub faktycznego miejsca podłożenia bomby. Ponadto uczestniczyła w zabezpieczeniu 132 różnego rodzaju imprez masowych m.in. 80 imprez kulturalnych, 15 imprez sportowych oraz 23 zgromadzeń, dbając o zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego w czasie ich trwania. Wnioskująca przedłożyła również wykaz interwencji związanych z ratowaniem życia i zdrowia w 2006r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wnioskowanych zezwoleń. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Straż Miejska w Ł. dysponuje trzynastoma pojazdami uprzywilejowanymi w ruchu drogowym. Uwzględniając powyższy fakt, zdaniem Ministra, organ ma możliwość zbadania czy rzeczywiście zakres zadań realizowanych przez wnioskodawcę uzasadnia wydanie przedmiotowych zezwoleń. W przedstawionym przez stronę stanie faktycznym, zdaniem organu, brak jest przesłanek do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów. W ocenie organu, działania podejmowane przez Straż Miejską w zakresie zabezpieczenia miejsc pożaru czy kolizji drogowej nie wymagają korzystania z pojazdów uprzywilejowanych albowiem nie są to czynności związane z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W ocenie organu, pozytywna opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nie może wpłynąć na zmianę stanowiska, gdyż samo zabezpieczenie miejsca zdarzenia nie wyczerpuje warunków do wydania przedmiotowego zezwolenia. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2008 r. Straż Miejska w Ł. zainicjowała ponownie postępowanie administracyjne o wydanie przedmiotowych zezwoleń na dwadzieścia dwa pojazdy enumeratywnie wymienione we wniosku. W uzasadnieniu przytoczyła argumenty analogiczne jak we wniosku z 15 listopada 2006 r. a ponadto podniosła, że Straż Miejska odwozi w okresie zimowym osoby bezdomne do noclegowni i schronisk, osoby chore oraz poszkodowane na pogotowie ratunkowe i do szpitali a także do izby wytrzeźwień. Zaakcentowano również, że na wniosek Straży Miejskiej w Ł. z dnia 12 lipca 2007 r. Minister wycofał z ewidencji 8 sztuk uprzywilejowanych pojazdów ze względu na zły stan techniczny. Dodatkowo podniesiono, iż strażnicy miejscy podejmując interwencje mające na celu ratowanie życia ludzkiego sami narażają się na niebezpieczeństwo utraty zdrowia poprzez zagrożenie jakie mogą spowodować w ruchu drogowym z powodu braku oznakowania niebieskimi sygnałami świetlnymi. Wezwana do uzupełnienia wniosku i jego szczegółowego uzasadnienia Straż Miejska dodatkowo podała, że w ciągu roku wraz z policją wystawiła 600 wspólnych patroli, zakupiła do pojazdów defibrylatory, które posłużą do ratowania życia ludzkiego przez przeszkolonych strażników miejskich, prowadziła współpracę z pracownikami Urzędu Celnego udzielając asysty podczas interwencji oraz współpracowała z pracownikami Straży Granicznej w zakresie legalności pobytu cudzoziemców w kraju. Przedłożyła również dokument pn. Porozumienie, zawarte w dniu 4 września 2007 r. pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. i Komendantem Miejskim Policji w Ł. w sprawie szczegółowych form i sposobów współpracy Policji i Straży Miejskiej na terenie miasta Ł. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż aktualnie prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2007 r. a więc wydanie kolejnej decyzji stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie organu mamy do czynienia z tożsamością sprawy wszczętej na wniosek z dnia 15 listopada 2006 r. oraz na wniosek z 15 stycznia 2008 r., występuje ten sam podmiot, dotyczy ona tego samego przedmiotu (pojazdy samochodowe) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie fatycznym sprawy. Organ podkreślił, że do podejmowanych przez wnioskodawczynię interwencji odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] r. Ponadto nie zmienił się również zakres zadań wykonywanych przez Straż Miejską w Ł. Odnosząc się do ww porozumienia zawartego w dniu 4 września 2007 r. organ stwierdził, że owo porozumienie nie może być potraktowane jako zmiana stanu faktycznego sprawy albowiem do kwestii współdziałania Straży Miejskiej w Ł. z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia ludzkiego odniesiono się już w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Straż Miejska w Ł. zarzuciła organowi naruszenie art. 105 k.p.a. gdyż w jej ocenie zmienił się stan faktyczny sprawy. Mianowicie aktualny wniosek zawierał inny, szerszy wykaz samochodów w porównaniu z wykazem z 15 listopada 2006 r. rozstrzygniętego decyzją z [...] marca 2007 r. Ponadto, po dacie wydania poprzedniej decyzji zawarto porozumienie w sprawie szczegółowych form i sposobów współpracy Policji i Straży Miejskiej na terenie miasta Ł. Nadto, strona zarzuciła nierówność w traktowaniu wnioskodawcy w porównaniu ze strażami miejskimi w innych miastach, gdzie wydawanych zezwoleń jest zdecydowanie więcej niż w Ł. Utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w kwestii bezprzedmiotowości postępowania. Organ podkreślił, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwoleń na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu miało na celu ustalenie, czy działania podejmowane przez straż miejską wymagają korzystania z pojazdów uprzywilejowanych. Przy wydawaniu decyzji organ nie brał pod uwagę marki, numeru rejestracyjnego czy wyposażenia pojazdu. Przesłanką umorzenia postępowania były względy proceduralne a nie merytoryczne. Wnikliwa analiza materiału dowodowego pozwala, zdaniem organu, na stwierdzenie, że nie zmienił się stan faktyczny sprawy, natomiast porozumienie z 4 września 2007 r. nie może być uznane za zmianę stanu faktycznego z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania przez organy władzy publicznej Minister stwierdził, że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie a przyjęcie argumentacji strony prowadziłoby do ograniczenia roli Ministra do roli organu automatycznie rejestrującego liczbę pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania Straż Miejska w Ł. ponowiła argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. pełnomocnik skarżącej przedłożyła osiem decyzji z [...] lipca 2007 r. wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzających wygaśnięcie zezwoleń na używanie pojazdów Straży Miejskiej w Ł. jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym, co zdaniem skarżącej, przeczy tezie organu o niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do złożonych kopii decyzji pełnomocnik organu podniósł, że powyższe decyzje nie mają wpływu na zmianę stanu faktycznego sprawy, gdyż wygaśnięcie dotychczasowych zezwoleń nie oznacza automatyzmu w ich ponownym przyznawaniu na nowy wniosek strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę, tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Analizując niniejszą sprawę w aspekcie prawidłowości uznania przez organ, że wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania należy podkreślić w pierwszej kolejności, iż w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Uwypuklenia również wymaga, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wzmiankowana decyzja wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy, powodują zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463; wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 8,). W wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony". Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że w rozpatrywanej sprawie organ umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku Straży Miejskiej w Ł. z dnia 15 stycznia 2008 r. uznając, że aktualnie prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2007 r. a więc wydanie kolejnej decyzji stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy wszczętej na wniosek Straży Miejskiej w Ł. z dnia 15 listopada 2006 r. oraz na wniosek z 15 stycznia 2008 r., występuje ten sam podmiot, dotyczy ona tego samego przedmiotu (pojazdy samochodowe) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie fatycznym sprawy. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko jest wadliwe, gdyż wbrew twierdzeniom organu zmienił się stan faktyczny sprawy, co wykluczało uznanie bezprzedmiotowości postępowania. Po pierwsze wniosek inicjujący aktualne postępowanie zawiera w porównaniu z poprzednim wnioskiem nowe argumenty które, zdaniem strony, uzasadniają wydanie decyzji pozytywnych (v. treść obydwu wniosków). Ponadto, strona złożyła dodatkowy dokument w postaci "Porozumienia" zawartego w dniu 4 września 2008 r. a zatem po dacie poprzedniej decyzji. Ten dokument, zdaniem Sądu, powinien być oceniony w merytorycznym postępowaniu. Stwierdzenie organu, że "zawarte Porozumienie nie może być potraktowane jako zmiana stanu faktycznego sprawy albowiem do kwestii współdziałania Straży Miejskiej w Ł. z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia ludzkiego odniesiono się już w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r." nie może być uznane za prawidłowe, gdyż dokument ten nie istniał w dacie wydania poprzedniej decyzji, a dotyczy zadań wykonywanych przez Straż Miejską w Ł. Tak więc uzgodnienia wskazane w tym dokumencie w zakresie zadań wykonywanych przez wnioskodawcę muszą być ocenione w aspekcie zadań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego wykonywanych przez Straż Miejską w Ł. Na tą bowiem okoliczność powyższy dokument został przez stronę złożony (v. pismo organu do strony z dnia [...] lutego 2008 r. [...] oraz pismo strony z dnia 14 lutego 2008 r. wraz załącznikami). Stąd stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "nie zmienił się zakres zadań wykonywanych przez Straż Miejską w Ł." uznać należy za co najmniej przedwczesne. Treść przepisu art. 53 ust. 1 pkt 9 ustawy z 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że przedmiotowe zezwolenia są wydawane w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, a więc jeżeli pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W ocenie Sądu, w sprawach o udzielenie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu istotna jest również ilość samochodów, o które wnioskuje strona. Organ w ramach przyznanych kompetencji ocenia bowiem czy dany (konkretny) pojazd wskazany we wniosku ma być pojazdem uprzywilejowanym. Za trafnością powyższego rozumowania przemawia fakt, iż zezwolenia udzielane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji mogą być okresowe lub okazjonalne a w wypadku gdy ustaną okoliczności uzasadniające wykorzystanie pojazdu jako uprzywilejowanego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdza wygaśnięcie zezwolenia wydanego na ten konkretny pojazd. Zatem ilość pojazdów uprzywilejowanych pozostających w dyspozycji wnioskodawcy ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie dalszych zezwoleń. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007r. wskazuje na posiadanie przez Straż Miejską w Ł. czternastu zezwoleń na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu. Tymczasem, już po wydaniu tejże decyzji Minister orzekł o wygaśnięciu ośmiu zezwoleń. Decyzje o wygaśnięciu w.w. zezwoleń zostały wydane na skutek wniosków Straży Miejskiej w Ł. uzasadnionych wycofaniem przedmiotowych pojazdów z eksploatacji. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to organ w aktualnie kontrolowanej decyzji, że stan faktyczny sprawy po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nie uległ zmianie, skoro obecnie Straż Miejska w Ł. dysponuje sześcioma a nie czternastoma pojazdami uprzywilejowanymi. Należy przy tym podkreślić, że na powyższą okoliczność wskazuje również sama zainteresowana (v. wniosek z dnia 15 stycznia 2008 r. o wydanie przedmiotowych zezwoleń). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2008 r. naruszają art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obydwu rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ powinien merytorycznie rozpoznać wniosek strony z dnia 15 stycznia 2008 r. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.