II OSK 203/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 31/08 w sprawie ze skargi H. S. na bezczynność Sejmiku Województwa Łódzkiego w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 31/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi H. S. na bezczynność Sejmiku Województwa Łódzkiego, zobowiązał ww. organ do wydania w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku aktu w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 6 stycznia 2008 r. o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że powyższym wnioskiem H. S. zwróciła się do Sejmiku Województwa Łódzkiego o utworzenie w Łodzi obszaru ograniczonego użytkowania na terenie przyległym do ul. [...] na odcinku zmodernizowanym w latach 2002-2004 oraz o objęcie tym obszarem posesji nr [...],[...] i [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 28 marca 2008 r. Marszałek Województwa Łódzkiego podniósł, że obecnie nie zachodzą przesłanki do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w związku z drogą krajową nr 1, natomiast będzie to analizowane po wyczerpaniu dalszych rozwiązań technologicznych, technicznych i organizacyjnych, mających na celu w pierwszej kolejności zmniejszenie ilości pojazdów, w tym ograniczenie ruchu pojazdów ciężarowych, a w następnej zwiększenie skuteczności urządzeń ochrony biernej – ekranów akustycznych. W dniu 26 maja 2008 r. H. S. złożyła skargę na bezczynność Sejmiku Województwa Łódzkiego w przedmiocie nierozpatrzenia jej wniosku z dnia 6 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił powyższą skargę stwierdzając, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej z uwzględnieniem dokumentacji, o której mowa w ust. 5a. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nakłada się obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i jej przedstawienia w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Sąd pierwszej instancji zauważył, że ulica [...] jest drogą krajową, wymienioną w § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), przez co zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie natomiast z regulacją art. 135 ust. 2 powołanej ustawy, dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub dla zakładów albo innych obiektów, w których eksploatuje się taką instalację, organem właściwym do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, jest sejmik województwa. Odbywa się to w formie uchwały sejmiku, stanowiącej akt prawa miejscowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu, że rozstrzygnięcie w sprawie powinno nastąpić po sporządzeniu analizy porealizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji, który to obowiązek został nałożony decyzjami Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Zaakceptowanie tego poglądu prowadziłoby do sytuacji, iż w przypadku zwłoki, nieukończenia procedury oceniającej wykonanie modernizacji ul. [...] w formie analizy porealizacyjnej w terminach wskazanych w art. 135 ust. 5 ustawy, niemożliwe byłoby podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Niedopuszczalne wydaje się też, zdaniem Sądu, uzależnienie wydania rozstrzygnięcia w sprawie od oceny oddziaływania poziomu hałasu ulicy [...] od wybudowania i uruchomienia autostrady A1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że obowiązkiem organu administracji jest załatwienie zawisłej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, skoro w sprawie brak jest analizy porealizacyjnej, a termin do jej sporządzenia upłynął, to organ administracji winien załatwić sprawę na podstawie zgromadzonych i dostępnych dokumentów, tym bardziej, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ dysponuje w niniejszej sprawie obszernym materiałem dowodowym. Od powyższego wyroku Sejmik Województwa Łódzkiego złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi H. S. Sejmik wniósł nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 135 ust. 5 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że terminy zawarte w decyzjach Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są terminami sporządzenia analizy porealizacyjnej i wiążą Sejmik Województwa Łódzkiego w zakresie podjęcia uchwały o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na rozpoznaniu skargi H. S. na bezczynność Sejmiku Województwa Łódzkiego w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W związku z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 5 i 8 ww. ustawy podniesiono zarzut nieważności postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 1 tej ustawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie jest bezczynny w niniejszej sprawie, bowiem wielokrotnie wyjaśniał skarżącej, iż nie zachodzą przesłanki do ustanowienia przy ul. [...] obszaru ograniczonego użytkowania, ponieważ nie zostały wykorzystane dostępne rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne. Terminy, na które powołuje się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie są terminami zobowiązującymi sejmik województwa do utworzenia w drodze uchwały obszaru ograniczonego użytkowania. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), jak i przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie dają mieszkańcom terenu lub właścicielom gruntu prawa do żądania podjęcia przez sejmik województwa uchwały o ustanowieniu przedmiotowego obszaru. Z uwagi na brak takiego przepisu prawa, skarżąca nie ma legitymacji do występowania ze skargą, a skoro tak, to skarga ta powinna być odrzucona. Rozpoznanie skargi H. S. uzasadnia postawienie zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia 24 stycznia 2008 r. H. S. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o "utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest główny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji, mimo iż zasadnie, choć nie do końca konsekwentnie, stanął na stanowisku, że uchwała sejmiku województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest aktem prawa miejscowego (s. 5 uzasadnienia), to zaskarżonym wyrokiem zobowiązał Sejmik Województwa Łódzkiego do wydania "aktu", z wniosku H. S. o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w Łodzi na terenie przyległym do ul. [...] na odcinku zmodernizowanym w latach 2002-2004, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, tj. trybie właściwym dla bezczynności w sprawach indywidualnych. Tymczasem brak jest podstaw prawnych do rozciągania tego trybu na brak aktywności organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym sejmiku województwa, w stanowieniu aktów prawa miejscowego. Bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie jest regulowana przepisami ustaw samorządowych, w przypadku organów województwa przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 91 tej ustawy przepisy art. 90 (możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego przez tego czyj interes prawny został naruszony) stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Jeżeli tak to Sąd pierwszej instancji winien był rozważyć czy utworzenie przedmiotowego obszaru ograniczonego użytkowania wypełnia dyspozycję przywołanych wyżej przepisów i stosownie do tego podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Innymi słowy sprawa bezczynności Sejmiku Województwa Łódzkiego w rozpatrywanej sprawie powinna być skierowana na inną drogę postępowania, regulowana w tej mierze przepisami szczególnymi, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.