II SA/Gd 473/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 10 marca 2008 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. C. kwotę 500 (pięćset) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 marca 2008 r. Burmistrz, na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek K. C. w sprawie ustalenia zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie Ł.. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. C. wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie weryfikacji legalności zmiany zagospodarowania gruntu rolnego obejmującego część działki o nr ewidencyjnym [...] położonego w miejscowości Ł., gm. C. Organ ustalił, że na terenie działki nr [...], geodezyjnie sklasyfikowanej jako grunty orne, łąki i nieużytki, znajduje się plantacja choinek. Organ wskazał, iż zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 46/94, (publ. OSNC 1994/10/191) plantacja choinek prowadzona na gruncie rolnym jest uprawą rolną w rozumieniu przepisu art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim (Dz.U. tj. z 1973r. Nr 33, poz. 197 ze zm.). Pojęcie "plantacja choinek" nie mieści się również w definicji lasu, zawartej w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. tj. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Zakładanie plantacji choinkowych na gruncie rolnym nie zmienia kategorii gruntu, wobec czego prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie jest bezprzedmiotowe. K. C. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, podczas gdy bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w przypadku braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, co skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Wskazał on na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez ustalenie, iż na przedmiotowym gruncie znajduje się plantacja choinek, które to ustalenie nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym. Nadto w odwołaniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, wskazując, iż postępowanie dotyczyło ustalenia zmiany zagospodarowania terenu w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 ze zm.), a nie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na leśne, co zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Skarżący wskazał na niewłaściwą interpretację przez organ art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez uznanie, że dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na zalesieniu gruntów rolnych, nie musi być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, odmówiło wstrzymania użytkowania działki nr [...] i przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydana decyzja podlega uchyleniu bowiem w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości skutkująca umorzeniem postępowania. Z wniosku strony oraz odwołania w sposób bezsporny wynika, że sprawa wymagała rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc wydania decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania terenu lub przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji kończącej sprawę wymagało zbadania w prowadzonym postępowaniu wszystkich okoliczności sprawy, organ I instancji ustalił, że uprawa choinek jest prowadzona na gruncie rolnym, co potwierdza załączona do akt sprawy informacja z rejestru gruntów zawierające szczegółową charakterystykę działki Nr [...] obr. Ł.. Organ wskazał, iż poza sporem, iż zmiana sposobu zagospodarowania terenu to zmiana funkcji. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym plantacja drzew iglastych na gruncie rolnym nie zmienia jego funkcji. Z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1994 r. (III CZP 46/1994) wynika, że przez "uprawy rolne" należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej z produkcją i funkcją ziemi jako środka produkcji. Przyjęte rozwiązanie nie koliduje z przepisami ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, plantacja choinek nie mieści się bowiem w definicji lasu zawartej w art. 3 tej ustawy, lecz jest to użytek rolny związany z uprawą drzew iglastych. O tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje co do zasady w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 1000 m, pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody czy park narodowy. Przy analizie tej regulacji, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi, o których mowa w w/w przepisie, jest stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków. Tego dowodu nie można kwestionować, poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie o lasach, z pominięciem zapisu w ewidencji. W ocenie organu odwoławczego uprawa drzew iglastych na gruncie rolnym nie doprowadziła do zmiany zagospodarowania działki Nr [...] w m. Ł.. W tych okolicznościach nie zaistniała potrzeba ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W konsekwencji wstrzymanie użytkowania przedmiotowego terenu lub przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jest w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezpodstawne. K. C. w skardze na powyższą decyzję domagał się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organom administracji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez niewłaściwe ich zastosowanie, będące skutkiem naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1, art. 80, 89 § 2, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i podjęcie decyzji bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący wskazał, iż organ odwoławczy, oparł swoje rozstrzygnięcie reformatoryjne na ustaleniu, którego strona skarżąca w żaden sposób nigdy nie kwestionowała, że działka nr [...] stosownie do zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków stanowi grunt rolny a nie leśny. Natomiast nie odniósł się on do ustalenia zaistnienia podstawowej przesłanki zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 lub 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zmiany zagospodarowania terenu, poprzestając na stwierdzeniu, iż w wyniku postępowania ustalono, że uprawa choinek jest prowadzona na gruncie rolnym, co potwierdza załączona do akt sprawy informacja z rejestru gruntów zawierająca szczegółową charakterystykę działki Nr [...]. Skarżący zarzucił, iż nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego na okoliczność faktycznej uprawy istniejącej aktualnie na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego organy administracji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego - zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i związanego z nią obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nadto pomimo istnienia potrzeby uzgodnienia spornych interesów stron nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia sprawy ani oględzin stosownie do regulacji zawartej w art. 89 § 2 k.p.a. K. C. wyjaśnił, że drzewa na tej działce były zasadzone w 1998 r., bez zachowania jakichkolwiek wymagań odnośnie sadzenia bezpośrednio na granicy i w pasie drogowym. Nadto drzewa te z uwagi na ich wielkość nie nadają się na choinki świąteczne. Skarżący wskazał, iż organ orzekający nie odniósł się do kwestii kryteriów jakimi się kierował uznając faktycznie istniejący las za plantację choinek, a oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu zainteresowanej strony, urąga podstawowym standardom prowadzenia postępowania. W piśmie z dnia 2 lipca 2008 r. skarżący zarzucił nadto, iż orzeczenie organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności, bowiem w sytuacji gdy organ I instancji umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość i nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, niedopuszczalne byłoby przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego i orzeczenie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji I instancji wskazał, iż wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek strony K. C.. Wbrew stanowisku organu pismo K. C. z dnia 27 grudnia 2007 r. nie stanowiło wniosku wszczynającego postępowanie. Przeciwnie z jego treści wynika, iż składający pismo traktuje je jako informację, zwracając się do organu z prośbą o wszczęcie postępowania z urzędu. Wszczęcie w sprawie postępowania mogło zatem nastąpić jedynie w przypadku wszczęcia przez organ postępowania z urzędu. Organ I instancji nie wszczął jednak takiego postępowania, lecz po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony, który to wniosek nie został w sprawie złożony. Orzeczenie takie narusza treść art. 105 § 1 k.p.a.. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego winno bowiem w sprawie nastąpić z uwagi na brak wniosku podlegającego rozpatrzeniu. Brak było zatem w sprawie podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i rozpoznaniu wniosku przez odmowę wstrzymania użytkowania działki i przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. Nadto wskazać należy, iż w sytuacji gdyby organ miał wątpliwości co do charakteru złożonego pisma, winien wyjaśnić jego cel, a w razie oświadczenia, iż stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania, bądź złożenia takiego wniosku w toku postępowania, zbadać czy K. C. posiada przymiot strony postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd w myśl którego podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, istniejący w przypadku, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany wynikiem postępowania, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. Organy administracji nie zbadały, czy co zasady uciążliwość nowego sposobu zagospodarowania będzie naruszała przepisy prawa i wynikające z nich dopuszczalne normy i na jakiej podstawie skarżącemu przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania. Wskazać nadto należy, iż co do zasady kwestia oddziaływania nieruchomości na nieruchomości sąsiednie podlega regulacji przepisów prawa cywilnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien przede wszystkim wyjaśnić charakter pisma z dnia 27 grudnia 2007 r., a w razie oświadczenia przez skarżącego, iż stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania, dokonać ustaleń i oceny prawnej w przedmiocie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Odnośnie zarzutów skargi wskazać należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 k.p.a. jest uzasadniony. Organy administracji nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadziły postępowania dowodowego i oparły ustalenia faktyczne na oświadczeniu strony, bez ich weryfikacji. Ustalenie, iż na spornym gruncie prowadzona jest plantacja choinek, nie znajduje żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Podkreślić należy, iż plantacją drzew jest specjalna uprawa, w której sadzi się sadzonki drzew w celu uzyskania surowca drzewnego lub drzew do sprzedaży. Na plantacji stwarza się uprawianym drzewom optymalne warunki rozwoju, przez zapewnienie właściwych warunków glebowych, przestrzeni życiowej i stosowanie intensywnych zabiegów pielęgnacyjnych. Plantacja, w przeciwieństwie do lasu, który pełni funkcje produkcyjne, ochronne i społeczne i odznacza się trwałością, ma charakter jednofunkcyjny, nastawiony na jak największą produkcję i krótkotrwałe użytkowanie. Organ nie poczynił żadnych ustaleń umożliwiających zakwalifikowanie istniejącego na gruncie zadrzewienia jako plantacji. Jako podstawę stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) i oddalenia wniosku przyjęto zatem okoliczność, która nie znajdowała potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Zarzut skarżącego, iż orzeczenie organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności, bowiem w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość i nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, niedopuszczalne było orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, nie jest uzasadniony. Co do zasady bowiem, w sytuacji gdy organ I instancji uznając w istocie wniosek za bezzasadny merytorycznie błędnie orzeknie o umorzeniu postępowania zamiast oddaleniu wniosku, wadliwość ta może zostać usunięta przez organ odwoławczy. Organy administracji dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 61 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu, wyjaśnić charakter pisma skarżącego potraktowanego błędnie jako wniosek o wszczęcie postępowania, następnie ocenić legitymację skarżącego do złożenia ewentualnego wniosku a w dalszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe i dokonać ustaleń faktycznych znajdujących zgodnie z art. 80 k.p.a. oparcie w zebranym materiale dowodowym. . Na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, w związku z uwzględnieniem skargi, uwzględnił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania i zasądził na jego rzecz od organu tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania - wpisu sądowego kwotę 500 zł.