VII SA/Wa 926/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi D. i L. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej garażu drewnianego wybudowanego na działce nr ew. [...], położonej w P., gm. M., nakazał D. i L. R. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia ww. garażu do stanu zgodnego prawem, tj.: - inwentaryzacji budowlanej samowolnie wybudowanego garażu wraz z opinią techniczną zawierającą orzeczenie, czy przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) oraz sztuką budowlaną; - inwentaryzacji geodezyjnej. Organ wskazał, że ww. opracowania należy przedłożyć w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania niniejszego postanowienia, w ilości 3 egzemplarzy. Niewykonanie nałożonego obowiązku w terminie spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że po wszczęciu postępowania z urzędu, w dniu 3 grudnia 2007 r. zostały przeprowadzone oględziny garażu na działce nr [...], położonej w P.. W czasie oględzin stwierdzono, że na ww. działce wybudowano garaż drewniany o wymiarach zewnętrznych 9,80 x 6,86 m, z dachem jednospadowym w kierunku działki sąsiedniej, krytym eternitem. Brak było możliwości określenia odległości od granicy działki sąsiedniej nr geod. [...]. Ponadto L. R. oświadczył, że budynek ten został pobudowany w pierwszej połowie lat osiemdziesiątych przez nieżyjącego teścia M. K. i nie wie czy budynek ten został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Następnie w trakcie trwającego postępowania, organ I instancji uzyskał od Burmistrza Miasta i Gminy M. informację (pismo z dnia 12 grudnia 2007 r., znak: [...]), że w latach 1980-1985 na nazwisko M. K. nie zostało wydane pozwolenie na budowę garażu drewnianego, a lokalizacja omawianego garażu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania gminy M.. L. R. w określonym terminie nie przedłożył nowych dowodów i żądań. Na podstawie ww. ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że omawiany garaż powstał w warunkach samowoli budowlanej, w okresie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a jego lokalizacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Organ I instancji, biorąc pod uwagę treść art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz to, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce zagrodowej i nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie pogarsza warunków użytkowych dla otoczenia, stwierdził, iż nie ma zastosowania art. 37 ww. ustawy. Z tych względów, ww. postanowieniem nałożył określone obowiązki, wskazując, że na to rozstrzygnięcie nie przysługuje zażalenie. Zażalenie od ww. postanowienia złożył L. R.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Natomiast Prawo budowlane enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienia przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu nadrzędnego. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie jako samoistny środek zaskarżenia. Mogą one być skarżone dopiero łącznie z odwołaniem się od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.). Z tych względów, zdaniem organu II instancji, przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. wyraźnie nie daje podstaw do samodzielnego zaskarżenia tego postanowienia, a tym samym nie jest on władny do rozpatrzenia zażalenia L. R. na tym etapie postępowania. Dlatego stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. ze względu na wyłączenie przez przepisy prawa materialnego możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i L. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucili, że to nie oni wybudowali garaż, który wg organu jest samowolą budowlaną. Stan nieruchomości zastali już w stanie gotowym i nie zmieniali go. Zatem nie są oni podmiotami, które winny być ukarane w tej sprawie. Jedynie osoba, która bez pozwolenia wybudowała nieruchomość podlega karze. Z tych względów, ich zdaniem, postanowienie Nr [...] nie powinno być w ogóle wydane, a sami nie mogą ponosić odpowiedzialności za błędy w budowie, na które nie mieli wpływu. Ponadto wskazali, jaki to szczególny interes strony uzasadniał wszczęcie postępowania z urzędu. Zdaniem skarżących, zostali ukarani jedynie przez spór sąsiedzki z Panem K., który nielegalnie wybudował na swoim gruncie chlewnię, która szkodzi im jako najbliższym sąsiadom i środowisku naturalnemu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kontrolowane przez Sąd postanowienie wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. dotyczy jedynie tego, że stronie postępowania nie przysługiwała możliwość złożenia zażalenia na wcześniej wydane w toku postępowania postanowienie. Organ administracji, w toku postępowania, w oparciu o art. 123 k.p.a., może wydawać postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) lub gdy wynika to z innego przepisu prawa. Organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie dotyczące przedstawienia, w oparciu o treść art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., dokumentacji, która umożliwiałaby legalizację obiektu budowlanego. Jednakże żaden przepis, ani prawa budowlanego z 1974 r., ani też k.p.a. nie daje podstaw do złożenia na takie postanowienie zażalenia. Strona nie traci jednak zupełnie prawa do zakwestionowania takiego niezaskarżalnego postanowienia, gdyż, o ile zostałaby wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie legalizacji, to niezależnie od jej treści i rozstrzygnięcia, w odwołaniu od decyzji można kwestionować również postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie (art. 142 k.p.a.). Reakcją organu na złożenie zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepis prawa nie przewiduje żadnego środka odwoławczego, zasadnie stało się zatem wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Takie działanie organu prawa nie narusza, nie ma więc podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podnoszone w skardze do Sądu zarzuty w istocie nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, lecz postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązki dowodowe, gdyż zdaniem skarżących to nie do nich, lecz do sprawcy samowoli winno to postanowienie zostać skierowane, skoro zastali oni już określony stan zabudowy na działce. Nie wchodząc w ocenę tego postanowienia, gdyż nie ono stanowi przedmiot kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawy, stwierdzić trzeba, że zgłoszone zarzuty nie dotyczą zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, a skoro postanowienie to, jak podano wcześniej, prawa nie narusza, skarga podlegała oddaleniu. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.