V SA/Wa 1340/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. – [...]. II. Zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. C. 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 listopada 2007 roku zainteresowana złożyła formalny wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w uzasadnieniu wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskowanego umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu organ powołał się na uznaniowy charakter decyzji oraz dyspozycję normy art. 28 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów społecznych. W ocenie organu młody wiek osoby zobowiązanej, istniejący dochód z tytułu zatrudnienia, możliwość zawarcia układu ratalnego z organem uzasadniły odmowę umorzenia. Ponadto dłużniczka nie przedstawiła dokumentów świadczących o tym, że opłacenie należności pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pismem z dnia 23 stycznia 2008 roku zainteresowana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła nowych dowodów i nie wskazała innych okoliczności niż wynikające z wniosku z dnia 6 listopada 2007 roku, które pozwoliłyby na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Pismem z dnia 5 maja 2008 roku (data wpływu) skarżąca złożyła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] w przedmiocie utrzymania decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, zarzucając ww. decyzjom naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust 1, ust 2, ust 3 pkt 3 oraz pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne przyjęcie, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdy tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie istnieje jakikolwiek majątek, z którego można egzekwować należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co doprowadziło organ orzekający do błędnego uznania, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto zarzucono zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 77 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez nie uwzględnienie okoliczności, iż w trakcie ponownego rozstrzygania sprawy dochód skarżącej znacząco się obniżył, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. W skardze również podniesiono kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust 1 i ust 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.)w związku z par. 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez przyjęcie, że sformułowanie "może" zawarte we wskazanych przepisach oznacza dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i tym samym uznanie decyzji za zasadną, gdy tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że uzyskiwany przez skarżącą dochód, sytuacja materialna i życiowa powoduje, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że uznaniowy charakter decyzji nie oznacza dowolności przy jej podejmowaniu. Ważny element stanu faktycznego pominięty przez organ orzekający to fakt, że skarżąca podczas prowadzenia działalności gospodarczej padła ofiarą oszustwa, o czym świadczą przedłożone w postępowaniu wyroki karne. Skarżąca powołując się na fakt samotnego wychowywania syna oraz zaległe zobowiązania finansowe podniosła, że w istocie spełnia ustawowe przesłanki dla umorzenia. Wskazując na ww. zarzuty i ich uzasadnienie skarżąca domagała się uchylenia obydwu przedmiotowych decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty wskazane w motywach wyżej opisanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 516). V. Dostrzec też wypada, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogłaby spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 k.p.a. zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym kontekście dostrzec trzeba istotny brak postępowania jakim jest to, że w motywach obu rozstrzygnięć nie dostrzeżono faktu zamieszczenia w aktach sprawy wyroku skazującego dotyczącego G. G., oskarżonego z art. 284 par. 2 kk w zw. z art. 12 kk – o przywłaszczenie pieniędzy w kwocie [...] złotych. Fakt ten winien zostać oceniony jako istotna przeszkoda w terminowym uiszczeniu należności publicznoprawnych, jest to o tyle istotne, że kwota objęta przestępczą działalnością pozostaje w olbrzymiej dysproporcji do wielkości egzekwowanych przez ZUS należności. Sąd w tym zakresie podziela pogląd skarżącej zawarty we wniesionym środku zaskarżenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu nie są pełne, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego nie są zgodne z zasadami doświadczenia życiowego, stąd skarga w jej materialnym aspekcie zasługuje na uwzględnienie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod uwagę fakt, iż skarżąca prowadząc działalność gospodarczą padła ofiarą przestępstwa skutkującego drastyczną szkodą. Przy ubytku aktywów w takim rozmiarze dalsze prowadzenie działalności nie było możliwe; tę zaś okoliczność organ orzekający pominął w procesie podejmowania decyzji. Należy mieć również na uwadze, iż skarżąca samotnie wychowuje dziecko, a jej dochody – w skali miesiąca – wynoszą ok. 1200 zł brutto. Jeżeli weźmie się pod uwagę fakt istnienia zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym (vide k. 66 akt administracyjnych), to wielkość środków pozostających do dyspozycji pozwala jedynie na wegetację. Zdaniem Sądu chociażby w interesie wychowywanego przez skarżącą dziecka leży umorzenie tych należności w oparciu o treść par. 3 ust 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, z którego wynika, że organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. VI. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt b i c i art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji, uznając między innymi, iż doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zaistniała okoliczność stwarzająca podstawę do wznowienia postępowania – o czym obszernie była wyżej mowa.