II SA/Rz 379/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Nadleśnictwa [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 roku znak: [...] wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98 poz.1071 z 2000 r. /powoływanej dalej jako k.p.a. Decyzja ta uchyliła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2007 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu organ podniósł, że wskazaną wyżej decyzją Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazano A. K. – w oparciu o art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy z 24 pażdziernika 1974 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229) rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 4,50m x 5,35m usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości T., będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło ustalenie, iż przedmiotowy budynek letniskowy w dacie jego realizacji, tj w lipcu 1990 roku został usytuowany w terenie, który zgodnie z kopią Aktualizacji Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U. ( zatwierdzonej uchwałą Miejsko Gminnej Rady Narodowej w U. z [...] stycznia 1990 roku Nr [...]) oznaczony jest symbolem "0 2RL", który oznacza teren leśny, na który ustala się zakaz zabudowy, poza wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych. Uwzględniając powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego wypełnia przesłanki określone w art. 37 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1972 roku, a zatem nie istnieje możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył A. K. wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że przy budowie domku poniósł znaczne nakłady, a natychmiastowe wykonanie rozbiórki byłoby dla niego zbyt dotkliwe. Odwołujący podkreślił, że będąc użytkownikiem domku letniskowego dba o przyległy do niego teren , utrzymując go w należytym porządku. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany samowolnie, bowiem A. K. nie przedstawił pozwolenia na budowę. Wobec ustalenia, że budowa zrealizowana została przed 1 stycznia 1995 roku , do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 stycznia 1974 roku. Organ wskazał na dotychczasowe orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym przy wydawaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1974 roku należy badać zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie popełnienia tej samowoli budowlanej. Aktualnie prezentowane stanowisko orzecznictwa nakazuje oceniać skutki samowoli budowlanej na gruncie powołanego art. 37 ust.1 pkt.1 w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dniu wydawania decyzji w przedmiocie rozbiórki ( tak np. wyrok NSA z 18 stycznia 2008 sygn. II OSK 1893/06, wyrok NSA z 6 listopada 2007 sygn. OSK 1454/06). Uchylając decyzję organu I instancji , organ odwoławczy nakazał temu organowi wyjaśnienie, czy obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku letniskowego narusza aktualnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego , określające sposób zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym przedmiotowy obiekt jest usytuowany. Skargę na decyzję organu II instancji wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji . Kwestionowanej decyzji skarga zarzuca naruszenie : - art. 138 § 2 w zw. z art. 12 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy organ I instancji nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania dowodowego , przez co postąpiono sprzecznie z zasadą szybkości postępowania - art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zdaniem strony skarżącej , organ odwoławczy powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy działka nr [...] położona w T. jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji kasacyjnej nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego , bowiem rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, a tylko ta ostatnia sytuacja może stanowić podstawę zastosowania przepisu art. 138 par. 2 k.p.a. tj. uchylenia sprawy i jej przekazania do ponownego rozpoznania. Skarżący zwrócił też uwagę, że w innych sprawach będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o tożsamym przedmiocie, organ nadzoru budowlanego nie miał wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięć organu I instancji. Skarżący dodał również, że działka ewid. Nr [...] w T. stanowi las ochronny, co wynika z decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] września 1999 roku nr [...], a dodatkowo las ten jest objęty ochroną w formie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, co wskazuje na to, iż przedmiotowa działka nie może zostać przeznaczona pod zabudowę. Zdaniem Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego nie istniałyby podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki, bowiem wymagałoby to zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co w związku ze wskazanym wyżej charakterem przedmiotowej nieruchomości byłoby niemożliwe ze względu na brzmienie przepisów ustawy o ochronie gruntów leśnych. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że ani działka nr [...] ani też działki sąsiednie nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co stanowi kolejny argument dla braku podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z podobną argumentacją, jaka została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organ odwoławczy jako organ reformatoryjny ma obowiązek uwzględniania zmian w stanie faktycznym i prawnym, które zaistniały już po wydaniu decyzji organu I instancji. Wprawdzie sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, jednakże doszło do zmiany wykładni art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w oparciu o który wydano kwestionowane rozstrzygnięcie, co powoduje, że niezbędnym jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy przedmiotowy obiekt nie narusza planu przestrzennego obowiązującego obecnie dla terenu , na którym jest usytuowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Działka nr ewid. [...] położona w miejscowości T. stanowi własność Skarbu Państwa , w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. Umową nr [...] z 1 czerwca 1990 roku , Zakład Energetyczny w R., oddał wymienioną działkę w dzierżawę A. K. Kolejną umową nr [...] z dnia 30 czerwca 1995 roku Z. Sp.z o.o. oddał A. K. działkę na czas nieokreślony. Załącznik do tej umowy stanowi protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 25 maja 1995 roku stwierdzający istnienie na działce domku drewnianego o charakterze nietrwałym. Kontrola przeprowadzona na działce w dniu 6 lipca 2005 roku wykazała, że domek jest obiektem wolnostojącym, parterowym, nie podpiwniczonym o konstrukcji drewnianej szkieletowej i wymiarach 4,50m x 5,35m. Posadowiony jest na elementach betonowych (trylinkach), ułożonych bezpośrednio na gruncie. Ściany od zewnątrz obite są deskami, a od wewnątrz obite płytami laminowanymi. Podłoga z desek ułożona jest na drewnianych legarach , stolarka drzwiowa i okienna jest nietypowa. Dach budynku jest dwuspadowy, pokryty papą asfaltową o wysokości w kalenicy 4,25 m. Obiekt nie posiada żadnych instalacji wewnętrznych i zewnętrznych. Ustalono, że obiekt został wybudowany po zawarciu pierwszej umowy dzierżawy, w 1990 roku, wbrew postanowieniom tej umowy i bez pozwolenia na budowę. Tak ustalony i bezsporny stan faktyczny oznacza, że z mocy przepisu art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 28 poz. 229) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 37 ust.1 tej ustawy , obiekty budowlane lub ich części , będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń , gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część : 1/ znajduje się na terenie , który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2/ powoduje bądż w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższa regulacja wiąże się ściśle z przepisem art. 40 ustawy , zgodnie z którym, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji wyda inwestorowi , właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego , terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepisy te dotyczą m.in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, a wyjątkiem jest nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w przepisie art. 37, przytoczonym wyżej. A zatem – rzeczą organów prowadzących sprawę jest przede wszystkim wykluczenie przesłanek wymienionych w tym przepisie, bowiem zaistnienie którejkolwiek z nich skutkuje orzeczeniem rozbiórki. Zasadą prawa budowlanego z 1974 roku była legalizacja samowoli budowlanej , dlatego zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę, przewidzianych w art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 oraz w ustępie 2 , należy oceniać wg stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy. W orzecznictwie stanowisko takie było jednolite / tak: w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 5 czerwca 1985 roku sygn. SA/Gd 860/84 wyrażono pogląd ,że warunkiem zastosowania instytucji przymusowej rozbiórki jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek : a/ rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę b/ naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ administracji państwowej przymusowej rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego z 1974 r., chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 25 września 1981 I SA1933/81 / ONSA 1981/2 poz.94/. Kontynuację tego stanowiska w późniejszym orzecznictwie zaprezentował NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 roku II OSK 1032/04, w którym stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki , prowadzonym na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego z 1974 roku decydujące znaczenie ma okoliczność, czy i jakiej treści miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał na danym terenie w dacie budowy. Dodać również należy, że w/w przepis art. 37 ust.1 pkt.1 przewiduje sankcję, która mogła być zastosowana w razie stwierdzenia naruszenia prawa budowlanego w dacie budowy obiektu budowlanego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazuje, że zasada, iż ocena samowoli budowlanej powinna być oceniania według stanu prawnego z daty jej popełnienia podlega wyjątkom. W sytuacji bowiem , gdy po popełnieniu samowoli budowlanej nastąpiła korzystna dla inwestora zmiana planu, to oceny przesłanek warunkujących orzeczenie nakazu rozbiórki można dokonać według stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 16 kwietnia 1986 roku sygn. II SA2513/85, w którym stwierdzono, że skoro organ podjął czynności aktualizacji planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w części obejmującej teren na którym wzniesiono samowolnie obiekty budowlane wbrew dotychczasowym ustaleniom tego planu, to od wyników dokonanych ocen, o których mowa w art. 33 ust.1 i 2 ustawy z 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym i od zajętego w tym zakresie stanowiska przez właściwą radę narodową, zależy wyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym, czy samowolnie wznoszony lub wybudowany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony na taki cel. Wydanie w takiej sytuacji nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego z 1974 roku, bez wyczekiwania na wynik działań podjętych dla oceny aktualności planu, stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , mające wpływ na wynik sprawy. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 13 grudnia 1985 roku sygn. III ARN 29/85 . Zaprezentowana wyżej linia orzecznictwa, że zgodność istniejącego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym bada się w dacie wzniesienia budynku, zakwestionowana została w sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1318/06, II OSK 1893 i II OSK 1454/06, w których Sąd ten wyraził pogląd, że w odniesieniu do przepisów o planowaniu przestrzennym przesłanki nakazu rozbiórki na podstawie przepisu art. 37 usts.1 prawa budowlanego z 1974 roku należy oceniać według stanu z daty orzekania przez organy. Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie nie podziela stanowiska, bowiem byłoby to równoznaczne ze złamaniem zasady nieretroakcji - przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym – obowiązującym w dacie orzekania planom zagospodarowania przestrzennego nadano by moc wsteczną. Sąd podziela tę linię orzecznictwa, która daje podstawę do uznania, że ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki wymienionych w przepisie art. 37 ust.1 i2 powinna być dokonywana według stanu obowiązującego w czasie budowy obiektu. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy - w postępowaniu ustalono, że w okresie budowy przedmiotowego obiektu obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] z [...] stycznia 1990 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy w U. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz.[...] w dniu 2 marca 1990 roku, obowiązujący do 1 stycznia 2003 roku ma podstawie art. 67 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2003 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren, na którym zrealizowano obiekt oznaczony był w planie symbolem 02RL , stanowiącym teren leśny, zadrzewiony, na którym ustalony był zakaz zabudowy, z wyjątkiem wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych. Z jednoznacznych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy wynika, że teren, na którym dopuszczono się samowoli budowlanej przeznaczony jest na tereny leśne, a nie pod budownictwo letniskowe. Sąd podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że usytuowanie obiektu letniskowego A. K. jest niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym , co wyklucza podjęcie kroków mających na calu legalizację obiektu. W związku z prezentowanym wyżej poglądem Sądu, zaskarżona decyzja została usunięta z obrotu prawnego, bowiem organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2008 roku [...] zawierając w uzasadnieniu wytyczne nawiązujące do wyrażonego w orzecznictwie poglądu, którego Sąd nie akceptuje. W postępowaniu ponownym organ uzupełni postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 roku, z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu. Wskazując na powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit.a oraz art. 200 i 205 § 2 i 3 P.p.s.a.