II SA/Rz 380/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanego samowolnie budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Nadleśnictwa [...] kwotę 788 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt osiem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1070 ze zm.) - powoływanej dalej jako k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] nakazującą Z. L. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego o wymiarach 5,60 m x 5,70 m wraz z tarasem o wymiarach 0,85 m x 5,50 m, usytuowanego na działce o nr ewid. 33 położonej w miejscowości T. S., będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującą się w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – N. B. D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta została wydana w wyniku uchylenia przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. D. z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] również nakazującej Z. L. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Podstawą pierwotnego uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 i 102 k.p.a. polegającego między innymi na niezapewnieniu stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a także brak ustaleń w zakresie czy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, na podstawie którego ustalono stan faktyczny, został opublikowany w odpowiednim Dzienniku Urzędowym Województwa, a przez to był obowiązującym prawem miejscowym. Zarzucono również organowi I instancji, iż akta administracyjne nie zawierają "operatu pomiarowego", jak i żadnego dokumentu pozwalającego na określenie lokalizacji przedmiotowego obiektu. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w U. D. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] po raz kolejny nakazał Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 20 lipca 2005 r. z urzędu została przeprowadzona kontrola legalności budowy budynku letniskowego wybudowanego przez Z. L. na dzierżawionej części działki nr ewid. 1, będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Z. E. W. S. – M. S.A. i części działki nr ewid. 33, będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującej się w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe- N. B D. Z zawartej pomiędzy Z. L. a Z. E. W. S. – M. spółka z o.o. z siedzibą w S. w dniu 30 czerwca 1995 r. umowy dzierżawy wynika, że wydzierżawiający Z. E. W. S. –M. oddaje dzierżawcy Z. L. w dzierżawę na czas nieokreślony nieruchomość o powierzchni 300 m2, położoną w miejscowości T. S., zapisaną w ewidencji gruntów jako część działek nr 1 i 7. Nieruchomość miała zostać wykorzystana dla celów rekreacyjnych, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Zgodnie z § 4 postanowień powyższej umowy, dzierżawca nie mógł bez zgody wydzierżawiającego wznosić na wydzierżawionej nieruchomości żadnych obiektów i urządzeń. W trakcie kontroli stwierdzono, że jest to obiekt wolnostojący, parterowy, niepodpiwniczony o konstrukcji drewnianej słupowo – ryglowej o wym. 5,60 m x 5,70 m. i wysokości w kalenicy 4,10 m. Posadowiony jest na prefabrykowanych elementach betonowych ( trylinkach), obity z zewnątrz płytami typu "Siding", wewnątrz deskami profilowanymi, z ociepleniem styropianowym, o grub. 7 cm, pokryty dwuspadowym dachem o konstrukcji krokwiowej, pokryty blachą trapezową, którego wysokość w kalenicy wynosi 4,10 m. a w okapach 0,3 m/1,6 m. Do obiektu dobudowany jest taras o wymiarach 0,85 m x 5,5 m obudowany balustradą. Z. L. wybudował powyższy budynek w 1989 r., bez decyzji zezwalającej na jego budowę. Obiekt usytuowany jest na terenie działki nr ewid. 33, znajdującej się w zarządzie trwałym N. B. D. Na terenie tym w czasie budowy obiektu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miast i Gminy Ustrzyki Dolne Nr XXI/52/81z dnia 13 marca 1981 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Krośnieńskiego Nr 10 poz. 225 z dnia 21grudnia 1985 r., zaktualizowany uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ustrzykach Dolnych z dnia 18 stycznia 1990 r. Nr XXII/39/90. Plan ten obowiązywał do dnia 1 stycznia 2003 r. Z załącznika nr 1 wynikało, że teren, na którym został posadowiony przedmiotowy obiekt został oznaczony symbolem "O2 RL" oznaczający tereny leśne, zadrzewione, na których ustalony był zakaz zabudowy, za wyjątkiem tworzenia wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonek drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych. W związku faktem, że przedmiotowy obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., organ przy wydaniu decyzji zastosował przepisy prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., i na ich podstawie a dokładnie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 nakazał rozbiórkę obiektu. Wziąwszy pod uwagę fakt, że usytuowanie obiektu jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pominął kwestię możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. L., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że obiekt został wybudowany zgodnie z łącząca go z Z. E. W. S.- M. umową dzierżawy, która dopuszczała możliwość wybudowania obiektu letniskowego. Również opłacany przez niego czynsz dzierżawny odpowiadał terenowi rekreacyjno-wypoczynkowemu, przeznaczonemu pod domki letniskowe. Podjął również próbę podważenia zapisów miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, który był nieadekwatny do rzeczywistego charakteru terenu, czego potwierdzeniem jest krótki okres jego obowiązywania. Przeznaczenie bowiem przedmiotowych terenów pod cele leśne było nieadekwatne do charakterystyki terenu: pojedyncze drzewa, teren piaszczysto-trawiasty. Ponadto sytuacja faktyczna uległa zmianie wobec nieobowiązywania od czterech lat, na powyższym obszarze, Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, który obowiązywał do 2003r. Uchylając po raz kolejny decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że wobec przyjęcia przez Naczelny Sad Administracyjny odmiennej, aniżeli do tej pory wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1893/06, a także z dnia16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06 wskazał, iż zapisy art. 37 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego powinny być oceniane w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie jak przyjmowano do tej pory obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Z takim stanowiskiem z kolei nie zgodziło się Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe B. D., składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Powyższej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, a w tym art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. z 2004 r., Nr 1153 poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako P.p.s.a. W ocenie strony skarżącej niezapoznanie się przez organ II instancji z postanowieniami aktualnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie mogło stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Postępowanie to mogło w tym zakresie zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, bez potrzeby uchylania decyzji i przekazywania postępowania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Takie działanie organu odwoławczego narusza zasadę szybkości postępowania wyartykułowaną w przepisie art. 12 § 1 k.p.a. i zmierza do przewlekłości postępowania. Ponadto stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w decyzji jest niekonsekwentne w stosunku do zajętego w innych sprawach o tożsamym przedmiocie postępowania, w których pomimo wydania przez organ analogicznych decyzji, organ nie miał wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania i utrzymał je w mocy. Stanowisko organu odwoławczego jest tym bardziej niezrozumiałe, jeśli wziąć pod uwagę, jak wywodzi dalej strona skarżąca, że działka nr ewid. 33 stanowi Ls (oddział 225 ), tj. las ochronny, pełniący funkcje glebo i wodochronne, a ponadto jest objęta ochroną w formie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na terenie tego lasu zainwentaryzowane zostało siedlisko –Żyznej Buczyny Górskiej,- stanowiska roślin gatunków prawem chronionych, ujętych w Dyrektywie Unijnej z dnia 21 maja 1992 r., Nr 92/43/EWG obszarów "Natura 2000" w sprawie ochrony siedlisk naturowych oraz dzikiej fauny i flory, co tym bardziej uzasadnia stanowisko, że działka ta nie może być zabudowana. Powyższa sytuacja nie ulegnie zmianie także w przypadku stwierdzenia przez organ braku Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w takiej bowiem sytuacji, jak wywodzi strona skarżąca, konieczne będzie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a już pobieżna lektura art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na to, że właściciel domku takiej decyzji nie otrzyma. Wymagałaby bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, której wydanie ze względu na wspomniany wcześniej charakter terenu – jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji. W przedmiotowej sprawie taka zmiana nie zaistniała ale uległa zmianie dotychczasowa wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez co niezbędnym jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy przedmiotowy obiekt nie narusza obecnie obowiązujących ustaleń planu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. /PINB.7355-1/20/05/ nakazującej Z. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 5,60 m x 5,70 m wraz z tarasem o wymiarach 0,85 m x 5,50 m na działce nr 33 w miejscowości T. S., będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – N. B. D. /aktualna nazwa N. U. D. z/s w U. D./, i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Materiał aktowy niniejszej sprawy niespornie wykazuje, że Z. L. jest dzierżawcą działki ewidencyjnej aktualnie oznaczonej nr 33, poł. w T. S., należącej do N. B. D. /obecnie N. U. D./, na podstawie umowy dzierżawy nr 29/95 zawartej na czas nieokreślony w dniu 30 czerwca 1995 r. z Z. E. W. S. – M. Sp. z o.o. z/s w S. Na tej działce dzierżawca bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 2005 r., posadowił budynek letniskowy parterowy, bez podpiwniczenia, o konstrukcji drewnianej słupowo-ryglowej o wymiarach 5,60 m x 5,70 m. Dach wykonano jako dwuspadowy o konstrukcji krokwiowej pokrytej dachówką trapezową, ściany obiektu obite są płytami typu "Siding", wewnątrz deskami profilowanymi z ociepleniem styropianem. Do obiektu dobudowany jest taras o wymiarach 0,85 m x 5,5 m z balustradą ozdobną. W takiej sytuacji organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ mają w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Zgodnie z art. 37 ust. 1 wymienionej ostatnio ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Trzeba też wskazać, że unormowanie zawarte w tym przepisie pozostaje w związku z art. 40 cyt. ustawy, stanowiącym, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepisy te dotyczą m. innymi obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, przewidując jako zasadę legalizację popełnionej samowoli /art. 40 i 42 cyt. ustawy/. Wyjątkiem zaś jest nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w art. 37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, tj. prawem budowlanym /art. 37 ust. 1/ została obwarowana dodatkowymi warunkami opisanymi w punkcie 1 i 2. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego w 1974 r. zasadą była legalizacja samowoli budowlanej, stąd też niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jak i wystąpienie dodatkowych przesłanek uzasadniających rozbiórkę /art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 cyt. ustawy/ winna być oceniana według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w okresie budowy. Takie stanowisko w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. było w orzecznictwie – konsekwentnie prezentowane i również obowiązywało po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ - vide wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 5.06.1985 r. SA/Gd 860/84, wyrok NSA z dnia 25.09.1981 r. I SA 1933/81 ONSA 1981/2/94/, wyrok NSA z dnia 26.01.2005 r. II OSK 1032/04 i z dnia 19.12.2006 r. II OSK 119/06/. Przedstawiona wyżej i utrwalona już linia orzecznictwa została zakwestionowana w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. II OSK 1318/06, II OSK 1893/06, II OSK 1454/06. Według zaprezentowanych tam poglądów, w odniesieniu do przepisów o planowaniu przestrzennym przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oceniać należy zawsze według stanu z daty orzekania przez organy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska, gdyż w istocie rzeczy oznacza ono naruszenie zasady nieretroakcji – przepisom o planowaniu przestrzennym, w tym też obowiązującym w dacie orzekania planom zagospodarowania przestrzennego, zostałaby nadana moc wsteczna. Natomiast Sąd w tym składzie akceptuje przedstawioną na wstępie linię orzecznictwa, która daje podstawę do uznania, że ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu. Zaskarżona decyzja podlegać zatem musiała uchyleniu, skoro organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. /.../, zamieszczając jednocześnie w wydanej przez siebie decyzji, tj. decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. wytyczne nawiązujące do poglądu wyrażonego w orzecznictwie w innych sprawach, a którego Sąd orzekający nie akceptuje. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań – PWINB rozpozna odwołanie Z. L. wniesione od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. pod kątem możliwości zastosowania art. 37 i nast. ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. z uwzględnieniem wykładni art. 37 ust. 1 tej ustawy dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w tym kosztów reprezentacji radcy prawnego w wysokości 271 zł /§ 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./ Sąd orzekł w myśl art. 200 oraz 205 § 2 i 3 powyższej ustawy.