VII SA/Wa 675/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi S. O. - PPHU P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. O. - PPHU P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 grudnia 2006 r. inwestora: PPHU "P." [...], ul. [...] w O., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego z budynkiem biurowym na dz. nr ew. [...], ul. [...], gm. O. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor dostarczył dokumentację dotyczącą budowy ww. budynku produkcyjno-magazynowego. W związku z wejściem w życie w dniu 31 stycznia 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla obszaru [...] (uchwała z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Rady Miejskiej w O. publ. Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 274, poz. 10803), dostarczoną dokumentację należało sprawdzić pod kątem zapisów uchwalonego planu, gdzie zgodnie z rysunkiem planu działka nr ew. [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4 R - "Tereny rolnicze z rozproszoną zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych R". Zdaniem Starosty, przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ww. zapisem planu, pomimo, że została dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszczała zabudowę inną niż związaną z gospodarką rolną. W związku w powyższym, zgodnie z art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z tych względów organ I instancji uznał, że nie można poddać pod ocenę dopuszczalności zabudowy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która utraciła ważność z mocy prawa. Odwołanie od ww. decyzji złożył [...] PPHU "P.", zarzucając, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że w trakcie "bezsensownego" uzupełniania dokumentacji o zbędne zgody Ministra (nałożono na inwestora obowiązek uzyskania zgody Ministra Budownictwa na odstępstwa od ww. warunków technicznych), wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego ww. okoliczności rodzą pytanie, czy w taki sam sposób traktowani są wszyscy pozostali inwestorzy występujący o decyzję pozwolenia na budowę, jeżeli ich sprawa została rozpoczęta przed dniem wejścia w życie nowego planu, to ich decyzja o warunkach zabudowy straciła moc prawną i muszą dostosować swoje projekty do wyżej ww. planu? Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednak z innych przyczyn (naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) niż wskazał to Starosta w swoim uzasadnieniu. Zdaniem Wojewody, organ I instancji dokonał błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, ponieważ w omawianej sprawie istnieją inne przesłanki, obligujące organ administracji architektoniczno-budowlanej do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że projekt zagospodarowania działki, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, nie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy, z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku odmiennie od reguł ustalonych w § 12 ww. rozporządzenia, Starosta [...], stosownie do zapisów art. 9 Prawo budowlane, zwrócił się (dwukrotnie) do Ministra Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo. Udzielając odmownej odpowiedzi Minister wskazywał, iż "istnieje możliwość usytuowania projektowanego budynku hali magazynowo-produkcyjnej zgodnie z obowiązującymi przepisami ww. rozporządzenia". Z tych względów, organ I instancji słusznie wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] o odmowie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Odnosząc się do uwag odwołującego o niezasadności wystąpienia do Ministra Budownictwa w sprawie zgody na odstępstwo, organ wskazał, iż Minister, zajmując się sprawą, uznał się za właściwego do orzekania w przedmiotowej kwestii i nie odmówił wyrażenia opinii. Natomiast w kwestii wygaśnięcia z mocy prawa decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy oraz orzekania w tej sytuacji przez organ I instancji w sprawie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji zaprezentował odmienne stanowisko niż wyrażone w uzasadnieniu decyzji Starosty. Zdaniem Wojewody, decyzja o warunkach zabudowy, z uwagi na treść art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wygasa z mocy prawa, ponieważ to wygaśnięcie musi być stwierdzone decyzją właściwego organu administracji (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dopiero po jej wyeliminowaniu uzasadnione jest sprawdzanie projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z ustaleniami nowo uchwalonego i obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach omawianej sprawy brak jest informacji o wydaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy O. decyzji wygaszającej własną decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, które są wydawane w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sytuacji wydania przez Burmistrza decyzji wygaszającej własne rozstrzygnięcie, dlatego uznał, że stanowisko Starosty [...] byłoby słuszne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] PPHU "P.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] Nr [...], jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również procedury administracyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując że działka sąsiednia Nr [...] nie jest działką budowlaną, o której ww. przepisach, gdyż jest to działka rolna. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem norm prawa procesowego, jak i materialnego co miało wpływ na wynik sprawy. Podzielając pogląd organu II instancji, że niewygaszona przez właściwy organ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje uprawnienia inwestora do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, zauważyć należało, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o inne ustalenia faktyczne sprawy oraz przesłanki materialnoprawne niż te, które były podstawą wydania decyzji Starosty [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (tj. sprzeczność zamierzenia z planem). Podstawą odmowy udzielenia pozwolenia przez organ II instancji było naruszenie w projekcie budowlanym przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że ustalony przez organ II instancji stan faktyczny różni się od tego, na podstawie którego organ I instancji podjął rozstrzygnięcie, w stopniu naruszającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ponieważ dokonane przez niego nowe ustalenia faktyczne i zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia doprowadziły do utraty de facto przez inwestora (stronę skarżącą) jednej instancji w postępowaniu administracyjnym, a zarzuty wobec tej decyzji mogły być podniesione dopiero w skardze do Sądu, a nie w toku postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego ocenić trzeba, że organ II instancji wadliwie zastosował ww. § 12 przepisów techniczno-budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, projektowany budynek produkcyjno-magazynowy został posadowiony na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] jak wynika z projektu zagospodarowania działki podlegającej zainwestowaniu. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...], z którą sąsiaduje bezpośrednio przedmiotowy budynek produkcyjno-magazynowy, stanowią grunty orne. Na tą okoliczność powoływał się skarżący w swoim odwołaniu, jak również wskazuje w skardze do Sądu administracyjnego (jego działka graniczy z działką rolną bez prawa zabudowy). Zatem organ II instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. dokonał ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ pominął istotną okoliczność dla wyniku jego rozstrzygnięcia - że sąsiednia działka jest działką rolną. A w takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie mają zastosowania § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.)- Przepisy ww. paragrafu jasno wskazują, że wymienione w nim odległości od działek sąsiednich dotyczą wyłącznie działek budowlanych, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie działki rolnej. § 12 ww. rozporządzenia jest jasny, dlatego Wojewoda [...] nie powinien mieć wątpliwości co do jego wykładni i możliwości zastosowania. Nie można zatem zaakceptować poglądu, te każda działka jest potencjalnie działką budowlaną. Jest przeciwnie. Ustalenie przeznaczenia terenów m.in. na cele zabudowy należy do kompetencji rady gminy czego dokonać może ona jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można też zmienić przeznaczenia gruntów rolnych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja taka wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może jedynie określić sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust 2 ww. ustawy), a nie zmienić jego przeznaczenie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi stwierdzić należy, że wymienione zasady i przepisy prawa mają równe zastosowanie zarówno do podmiotów sąsiadujących, jak i każdego inwestora występującego o pozwolenie na budowę. Z tych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję. Natomiast organ II instancji trafnie zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy, z uwagi na treść art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wygasa z mocy prawa, ponieważ to wygaśnięcie musi być stwierdzone decyzją właściwego organu administracji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3). Ww. regulacja jest oczywista i nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do stwierdzenia sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z zapisami nowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ, który wydał decyzję o warunkach. W niniejszej sprawie organem tym jest Burmistrz Miasta i Gminy O.. Jak wynika z akt sprawy, co potwierdził w swojej decyzji Wojewoda, Burmistrz nie wydał stosownie do art. 65 ust. 3 ww., ustawy decyzji o wygaszeniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a skoro tak to w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostaje dla przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy. Jeśli właściwy organ nie wydał decyzji na podstawie art. 65 ust. 3, to organy architektoniczno-budowlane w niniejszej sprawie nie mogą przesądzić, iż decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z ustaleniami nowego planu, ponieważ ta kompetencja należy do organu wykonawczego Gminy. Dopóki organ ten nie wyrazi stanowiska w decyzji wydanej na podstawie omówionych Wyżej przepisów decyzja o warunkach zabudowy nadal obowiązuje i może stanowić podstawę do projektu budowlanego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek porównania zapisów nowego planu z decyzją o warunkach zabudowy i projektem budowlanym, (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W razie wątpliwości, czy ustalenia tego planu są inne od tych, które występowały w decyzji o warunkach zabudowy organ architektoniczno-budowlany winien zwrócić się do organu, który wydał tę decyzję wskazując na prawny obowiązek jej wygaszenia (art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wystąpienie takie stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania przez organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 97 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a.). Podobna sekwencja działań procesowych ma zastosowanie również w sytuacji, kiedy organ architektoniczno-budowlany dostrzega naruszenie prawa w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i chociaż sam nie może orzec o niezgodności takiej decyzji z planem to ma obowiązek zwrócić się do organu wyższego stopnia o wyeliminowanie takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych. Poglądy takie wielokrotnie wyrażane już były w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Starosta pominął ten tryb, dokonując samodzielnej oceny zgodności zamierzenia budowlanego z planem, chociaż w obrocie prawnym pozostawała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.