II SA/Kr 646/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi U.K. i J.K. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody z dnia [....] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących U.K. i J.K. kwotę 760,00 (siedemset sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006 , Nr 156, poz. 118 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działce nr [...], w miejscowości G. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z 2007 r., a także z wymaganiami ochrony środowiska, natomiast projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Nadto projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenie o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Dalej organ wskazał, że w toku postępowania U. K. wniosła zastrzeżenia dotyczące dojazdu do działki nr [...] poprzez służebność przejazdu wydzielonym pasem szerokości 3 m na działce [...], której jest współwłaścicielką, kwestionując możliwość dojazdu z uwagi, między innymi, na nieutwardzoną powierzchnię działki. Ustosunkowując się do powyższych zastrzeżeń organ przywołał treść § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r, Nr 75, poz. 690) oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) i stwierdził, że wnioskodawca wykazał prawnie uregulowany dostęp z własnej nieruchomości do drogi publicznej w załączonym do wniosku oświadczeniu z dnia 2 stycznia 2008 r., wskazując na odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego przedłożył również stosowne oświadczenia właściwego zarządcy drogi – Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z siedzibą w N. o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych (oświadczenie znak: [...] z dnia [...] listopada 2007 r.) oraz o możliwości połączenia działki z drogą publiczną (oświadczenie znak: [...] z dnia [...] listopada 2007 r.). Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wnieśli U. K. i J. K. Zarzucili rażące naruszenie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali, że służebność na ich działce [...] została ustanowiona do gruntów rolnych, a nie budowlanych i jest to jedynie pas 3-metrów o nieutwardzonej powierzchni. Nadto podnieśli, że w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury na które powołał się organ jest mowa o szerokości "jezdni", która zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy o ruchu drogowym jest "częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów". Tymczasem ustanowiona służebność przejazdu, przegonu i przechodu nie odpowiada temu pojęciu i co najwyżej można ją określić jako ciąg pieszo-jezdny w rozumieniu § 14 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który jednak wymaga szerokości nie mniejszej niż 5 m. Nadto podnieśli, że przejazdy ciężkiego sprzętu budowlanego powodować będą zniszczenia ogrodzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazał, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. do działki budowlanej należy zapewnić dojazd pieszo-jezdny o szerokości 5 m. Przed wydaniem decyzji zatem należy "poczynić starania w celu zapewnienia normatywnego dojścia i dojazdu przez ustanowienie drogi służebnej o szerokości 5m na całej długości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. i J. W. podnieśli, że sporny służebny przejazd ma zaledwie 26 m długości i prowadzi do dwóch zaledwie działek, nie może być zatem mowy o wzmożonym ruchu czy też o postoju pojazdów. Stwierdzili, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby w razie zmiany przeznaczenia działki z rolnej na budowlaną konieczne było poszerzanie istniejącej służebności do 5 m. Do skargi dołączono pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 21 kwietnia 2008 r. (znak: [...]) skierowane do A. W. i J. W., w którym stwierdzono, że skoro zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie oraz przy zmianie sposobu korzystania z budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, to "przepisy § 14 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie mają zastosowania do istniejących dojść i dojazdów do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych. W przypadku budowy budynku, przepisy rozporządzenia nie odnoszą się do istniejących elementów nie będących przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę". W uwzględnieniu opisanej skargi Wojewoda decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270) uchylił własną zaskarżoną decyzję w całości i utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował stanowisko Ministra Infrastruktury zawarte piśmie z dnia 21 kwietnia 2008 r. Skargę na tę decyzję wnieśli U. K. i J. K. Podnieśli, że w piśmie Ministerstwa Infrastruktury na którym oparł się organ odwoławczy, odwołano się do § 2 ust. 1 cyt. Rozporządzenia, z którego nietrafnie wywiedziono, że w przedmiotowej sprawie nie stosuje się powyższego rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia można ustalać inne niż te z w/w rozporządzenia, wymagania techniczne do rozbudowy, przebudowy etc. budynków, ale tylko w przypadku już istniejących budynków. Sprawa dotyczy zaś projektu nowego budynku na działce, która niedawno była jeszcze gruntem rolnym z dojazdem właściwym dla działki rolnej, a nie budowlanej. Skarżący przedstawili ponadto argumentację odnośnie szerokości drogi przedstawioną w odwołaniu od decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podał, że zaskarżona decyzja nie obejmuje dojazdu do działki, gdyż jej ustalenia dotyczą jedynie obszaru działki nr [...]. Inwestor legitymuje się prawem dojścia i dojazdu do działki nr [...] poprzez ustanowioną służebność o szerokości 4 i 3 m na co przedłożył stosowne dokumenty. Natomiast sam dojazd a zatem i to czy spełnia on warunki określone w § 14 rozporządzenia nie były przedmiotem zaskarżonej decyzji, stąd zarzuty skarżących w tym względzie nie zasługują na uwzględnienie. Nadto organ podniósł, że podziela stanowisko przedstawione w piśmie Ministerstwa Infrastruktury z dnia 21 kwietnia 2008 r., iż przepisy powyższego rozporządzenia nie mają zastosowania do istniejących dojść i dojazdów do działek budowlanych w kontekście brzmienia § 2 rozporządzenia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dla porządku stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Decyzją tą organ uwzględnił w całości skargę inwestorów zmierzającą do wykazania, że skoro ich zamierzenie spełnia wymagania dotyczące dojścia i dojazdu do ich działki, to motywowane brakiem w tym zakresie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę było wadliwe. Uchylając swą decyzję kasacyjną i utrzymując decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozowania na budowę w mocy, organ II instancji spełnił zawarte w skardze inwestorów oczekiwania. Powyższe jednak nie oznacza jeszcze zgodności z prawem decyzji podjętej w opisanym trybie. Decyzją tą w istocie utrzymano w mocy decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i to rozstrzygnięcie podlega merytorycznej ocenie sądowej. Pod tym względem zaś zaskarżonej decyzji zaakceptować nie można. Po pierwsze pismo Ministra , choćby zawierało określony pogląd prawny, nie jest źródłem prawa, które miałoby wiązać organ administracji publicznej. Tymczasem uzasadnienie skażonej decyzji nie zawiera żadnych innych motywów jak tylko odwołanie się do stanowiska Ministerstwa zawartego w piśmie z dnia 21 kwietnia 2008 r. i przywołania stosownego jego cytatu. Organ nie przedstawił własnej analizy, a co istotniejsze, nie stwierdził nawet, że pogląd Ministra podziela. Po drugie pogląd, o którym mowa, nie znajduje oparcie w przepisach prawa. Teza o braku podstaw do stosowania w rozpatrywanej sprawie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. wyprowadzona została z treści § 2 wg. którego przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie oraz przy zmianie sposobu korzystania z budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Jak należy się domyślać uznano, że skoro zgłoszony do zatwierdzenia projekt nie obejmuje budowy dojazdu, to nie dotyczą go wymagania zawarte w przepisach § 14. Wniosek taki jest z gruntu fałszywy. Rozporządzenie, o którym mowa reguluje warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w tym kontekście należy odczytywać sformułowany w ustępie 1. § 14 warunek zapewnienia odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Warunek ten odnosi się do działek budowlanych, budynków i urządzeń z nim związanych. Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagania adresowanego do inwestora zamierzającego wznieść budynek. Kwestią wtórną zaś jest określenie minimalnych parametrów technicznych precyzujących to wymaganie. Zawsze więc obowiązkiem organu badającego przedłożony projekt zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 c) będzie sprawdzenie czy projektowany budynek ma (czy też będzie miał) zapewnione odpowiednie dojście i dojazd do drogi publicznej bez względu na to, czy zamiar inwestora obejmuje, czy nie obejmuje budowę drogi, chodnika czy też ciągu pieszo-jezdnego. Innymi słowy to, że w ramach inwestycji nie przewiduje się robót budowlanych związanych z dojściem i dojazdem, nie oznacza, że organ zwolniony jest od dokonania sprawdzeń w tym zakresie. Przy założeniu odmiennym należałoby dopuścić możliwość zatwierdzenia projektu np. osiedla domów wielomieszkaniowych bez właściwego połączenia z drogą publiczną tylko dlatego, że inwestor tego elementu własnego zamierzenia nie objął projektem. Jest oczywiste, że w razie stwierdzenia, iż takie, odpowiednie w świetle § 14 (i innych ew. przepisów) dojście i dojazd już istnieją, wniosek inwestora i projekt pod tym względem nie będą wymagały uzupełnień. Jeśli jednak połączenia nie ma w ogóle, albo ze względów technicznych jest ono nieodpowiednie, pozwolenie na budowę bez odpowiednich uzupełnień nie będzie mogło być udzielone. W rozpoznawanej sprawie inwestor wykazał, że jego działka połączona jest z drogą publiczną szlakiem służebnym szerokości 3 i 4 m. W projekcie nie przewidziano żadnych robót związanych z tym – jak twierdzą skarżący – nieutwardzonym szlakiem. Zadaniem organu było zatem dokonanie oceny, czy zapewnienie w taki sposób połączenia z drogą publiczną jest wystarczające w relacji do przeznaczenia budowanego obiektu i wymagań przeciwpożarowych. Założyć przy tym należy, że użyte w ust. 1 § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji – że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Inna wykładnia wymienionego przepisu nie jest możliwa. W szczególności nie do przyjęcia jest pogląd, wg. którego owo pojęcie "jezdni" w każdym przypadku miałoby oznaczać część drogi, o jakiej mowa w przepisach o ruchu drogowym. Nic bowiem nie uprawnia do utożsamiania "dojścia i dojazdu" z drogą, której w dodatku tylko część miałaby stanowić jezdnia. Do regulacji dotyczących ruchu drogowego natomiast nawiązuje przepis ust. 2 § 14 rozporządzenia. W przepisie tym określono dopuszczalne rozwiązanie dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych w sytuacji, kiedy korzystanie z nich wiązać się ma z ruchem pieszym, oraz ruchem i postojem pojazdów. To, czy w rozpatrywanej sprawie dostęp i dojście do działki inwestora, ze względu na charakter jej zabudowy, będą jednoznaczne z ruchem pieszych i pojazdów, wymaga samodzielnej oceny organu. W ocenie tej organ winien uwzględnić to, że z pojęciem ruchu pieszych i pojazdów wiąże się konieczność organizacji tego ruchu i poddania go regułom ustawy o ruchu drogowym. Podobnie ustaleniom i ocenie organu podlega to, czy projektowany budynek wymaga urządzenia dojazdu, a więc czy zastosowanie doń będzie miał przepis ust. 3 § 14 rozporządzenia. Jak z powyższego wynika organ zarówno w decyzji zaskarżonej, jak i w poprzednio wydanej w trybie odwoławczym decyzji z dnia [...] r. wadliwie wyłożył przepis § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W pierwszej z wymienionych decyzji, negując potrzebę stosowania tego przepisu nie odniósł się w ogóle do przesłanek w nim zawartych, w drugiej, zakładając konieczność zastosowania wszystkich jego regulacji do przedmiotowej inwestycji, z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa, uznał sprawę za niewyjaśnioną w znacznej mierze. W rezultacie stwierdzić należy, że obie decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu (art. 7, 77, 107, 138 kpa). Decyzję Wojewody z dnia [...]r. poddano kontroli sądowej na podstawie przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (ppsa). Przeszkody w podjęciu odpowiedniego środka w stosunku do tej decyzji nie stanowił fakt, że skarga na tę decyzję nie została Sądowi przekazana przez organ w trybie art. 54 § 2 ppsa. Fakt uwzględnienia przez organ tej skargi, a następnie uchylenia przez sąd obu decyzji (wówczas i obecnie zaskarżonych) będzie miał jedynie wpływ na sposób zakończenia postępowania wszczętego pierwszą skargą. Wyrok w punkcie I wydano w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt. 1c w związku z art. 135, w punkcie II - co do zwrotu kosztów postępowania – w oparciu o przepis art. 200 ppsa.