II OSK 398/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 779/07 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia 26 kwietnia 2005 r. ustalono, na wniosek inwestora M.J., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla: "budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] 2 w K.". W decyzji podano, że zachowuje ona ważność do dnia 31 grudnia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją zostało wznowione na wniosek S.T. i B.U., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 26 kwietnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. wydaną we wznowionym postępowaniu, Prezydent Miasta Krakowa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. uznając, że skoro na dzień wydania kwestionowanej decyzji S.T. i B.U. nie byli wpisani w ewidencji gruntów jako współużytkownicy wieczyści działki nr [...] obr. 1, gdyż mimo ciążącego na nim obowiązku nie złożyli stosownego wniosku, to nie została spełniona przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia – brak udziału stron w postępowaniu bez własnej winy. W dniu [...] lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejnym rozstrzygnięciem z dnia 17 października 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydana została w oparciu o obowiązujący na dzień składania wniosku stan prawny, tj. ustawę z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały opracowane przez uprawnionego urbanistę zgodnie z przepisami szczególnymi oraz na podstawie opinii i uzgodnień wydanych w toku postępowania przez właściwe organy administracyjne i instytucje branżowe, oraz że decyzja została wydana po przeprowadzeniu rozprawy. Prezydent Miasta Krakowa, "analizując sprawę pod kątem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji uznał, że w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej". Postępowanie prowadzone z pominięciem S.T. i B.U. jako stron postępowania, dotknięte było jedynie wadą procesową, która nie miała wpływu na zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego na powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji "winien przeprowadzić ponowne postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dopiero po jego zakończeniu wydać stosowne rozstrzygnięcie, odpowiadające możliwościom, o jakich mowa w art. 151 i 2 k.p.a." Rozpoznając sprawę po raz trzeci Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umorzył postępowanie toczące się na skutek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana na zasadach i w trybie nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta posiadała termin ważności do dnia 31 grudnia 2006 r. Określenie terminu ważności powoduje, że wraz z jego upływem decyzja wygasa, co przesądza o usunięciu jej z obrotu prawnego. Zatem w ocenie organu skoro brak jest podstawowego elementu materialnego stosunku prawnego, tj. funkcjonującej w obrocie decyzji należało stwierdzić, że postępowanie prowadzone na skutek wznowienia postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa S.T. i B.U. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Decyzji zarzucili błędne przyjęcie, że upływ terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy przed upływem okresu ważności tej decyzji został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazali, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedłuża byt prawny decyzji dla potrzeb konkretnego postępowania, nawet jeżeli termin ważności decyzji upłynie przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdyż na jej podstawie określa się zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji o warunkach zabudowy powoduje możliwość wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dniem 31 grudnia 2006 r. wygasła, to nie oznacza to, że nie ma ona bytu prawnego w konkretnym postępowaniu. Decyzja bowiem nadal wywołuje skutki prawne w sferze praw i obowiązków, skoro na jej podstawie wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. złożyła M.J. W uzasadnieniu wskazała, że organ administracji państwowej, wydający nową decyzję w trybie wznowienia postępowania, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., na podstawie której prowadzona była sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego "wygasła" z dniem 10 lipca 2003 r. Oznacza to, że obecnie nie może ona stanowić podstawy do rozstrzygania spraw administracyjnych, chyba że stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawa taka została wszczęta przed datą wejścia jej w życie. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem postępowanie wznowieniowe toczy się od początku, jest zatem sprawa nową i winno być rozstrzygane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie jest niemożliwe, gdyż sprawa administracyjna rozstrzygnięta tą decyzją, z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe, nie może być ponownie rozstrzygnięta z uwagi na uchylenie przepisów prawa stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia. Z powyższych względów postępowanie wznowieniowe w sprawie stało bezprzedmiotowe. Sąd I instancji w uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku wskazał, że powodem wydania w sprawie decyzji kasacyjnej było nieustalenie przez organ I instancji czy w terminie ważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, złożony został wniosek o pozwolenie na budowę. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepis art.138 § 2 k.p.a. Dokonanie takiego ustalenia nie wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nadto, niedopuszczalne jest stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "jeżeli nie zachodzi w sprawie przypadek bezprzedmiotowości postępowania, nadal pozostają aktualne wskazania Kolegium zawarte w decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r." Uzasadnienie decyzji nie może odsyłać do wywodów zawartych w innej decyzji. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepis art.107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał także, że zważywszy, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym (przewidują zupełnie inne przesłanki wydania decyzji) uznać należy, że rozstrzygana przez organ sprawa nie byłaby tożsama ze sprawą zakończoną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na podstawie art. 39, art. 42 i art. 43 w związku z art. 40 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli więc po wznowieniu postępowania okaże się, że istnieje podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., a w wyniku wznowienia nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji, kiedy obowiązujące w chwili orzekania we wznowionym postępowaniu przepisy prawa materialnego nie przewidują już instytucji tożsamej z będącą przedmiotem decyzji dotychczasowej, jedynym możliwym zakończeniem postępowania wznowieniowego jest wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania zakończonego tą decyzją (zwykłego). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.J. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 oraz art. 151 Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego, pomimo niewątpliwego wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania oraz braku wystąpienia naruszeń prawa mogących mieć wpływ na wynik podjętego przez sąd rozstrzygnięcia. Zarzucono także naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, polegających na stwierdzeniu, że jedynym możliwym zakończeniem postępowania wznowieniowego w przedmiotowej sprawie jest wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania zakończonego tą decyzją. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia postawionych w niej zarzutów wynika, iż skarżąca nie zrozumiała we właściwy sposób treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w szczególności zawartych tam wskazań co do dalszego postępowania. Stwierdziła ona, że nie zgadza się z wyrażonym przez Sąd I instancji poglądem, iż jedynym możliwym zakończeniem przedmiotowego postępowania wznowieniowego jest wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania zwykłego wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wcale nie wyraził takiego poglądu. Uchylając decyzje obu instancji Sąd wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. a także art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., zaś w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej trafnie zarzucił jej błędne ustalenie bezprzedmiotowości postępowania z powodu upływu terminu ważności decyzji z dnia 26 kwietnia 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż w terminie ważności tej decyzji zostało – w nawiązaniu do jej treści – wszczęte postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że po ustaleniu przez organ istnienia podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 k.p.a. organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki do uchylenia wcześniejszej decyzji z art. 146 k.p.a. Ustalenie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., a więc wyłącznej możliwości wydania decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, powinno być wynikiem hipotetycznego rozumowania organu przeprowadzonego przy założeniu, że nie zapadła w sprawie decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione. Jeżeli w wyniku dokonania oceny stanu faktycznego przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji dotychczasowej organ stwierdzi, że pomimo tego, iż w zwykłym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, zapadłaby w nim decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., to znaczy ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dopiero w sytuacji, gdy wynikiem tak przeprowadzonego rozumowania byłoby ustalenie, że w zwykłym postępowaniu powinna być wydana decyzja nieodpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zajdzie konieczność wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to znaczy uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygającej o istocie sprawy. Dopiero w takiej sytuacji – jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny – zaszłaby konieczność uchylenia decyzji dotychczasowej i umorzenia postępowania zakończonego tą decyzją. Po uchyleniu decyzji dotychczasowej sprawa byłaby rozstrzygana w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym, co byłoby przeszkodą do merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego pod rządami wcześniejszej ustawy. Skarga kasacyjna nie wskazała na jakiekolwiek naruszenia podanych w jej podstawie przepisów proceduralnych. Nie wskazała ona na wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), ponieważ uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wymagane wskazanym przepisem, a wskazania co do dalszego postępowania są całkowicie trafne i zgodne z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył też przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 105 § 1 i art. 151 k.p.a. "poprzez uchylenie decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego, pomimo niewątpliwego wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania..." Kwestia bezprzedmiotowości postępowania nie została jeszcze wykazana w sprawie, która wymaga wyjaśnienia w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Sąd ten prawidłowo też zastosował wymienione w skardze kasacyjnej przepisy proceduralne. W tej sytuacji skarga kasacyjna, oparta na nieuzasadnionych zarzutach, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.