II SA/Gd 597/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2007 roku, nr [...]; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika skarżącej adw. G. K. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezydent Miasta - decyzją z dnia 31 października 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 3a i art. 11a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił O. G. przyznania na dzieci – O. D. i P. D., prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, wskazując na treść art. 11a ust. 1 oraz art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że wnioskodawczyni jest mężatką w trakcie sprawy rozwodowej, w związku z czym jej stan cywilny nie uprawnia jej do przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, ponieważ fakt ten jest negatywną przesłanką do przyznania tego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji O. G. podniosła, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce dziecka, kiedy ojciec dziecka jest nieznany, a tak jest w sytuacji odwołującej się. Wskazała nadto, że jej dzieci od urodzenia pozostają wyłącznie pod jej władzą rodzicielską i wyjaśniła, że znajduje się w złej sytuacji majątkowej. W ocenie odwołującej się jej dzieci już od miesiąca stycznia 2006 roku spełniały warunki przyznania ww. świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 23 stycznia 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 8 ust. 3a, art. 11a ust. 1 i art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że przywoływana przez odwołującą się przesłanka z art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegająca na ustaleniu, że ojciec dziecka jest nieznany, jest tylko jedną z przesłanek, które spełnione muszą być łącznie aby uzyskać wnioskowane świadczenie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż odwołująca się nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, ponieważ z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że nie jest żadną z osób wymienionych w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a do ustalenia prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka koniecznym jest także legitymowanie się statusem określonym w przytoczonej w tym przepisie definicji. Kolegium wyjaśniło także, iż podnoszone przez odwołującą się okoliczności dotyczące jej sytuacji materialnej w tym stanie rzeczy nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze na powyższą decyzję O. G. stwierdziła, że została bezprawnie pozbawiona świadczeń rodzinnych i wniosła o zwrot tych świadczeń na rzecz jej dzieci począwszy od 2003 roku. Skarżąca wyjaśniła, że ojciec jej dzieci jest nieznany, a związek małżeński, w którym pozostawała od lipca 2005 roku, został w 2007 roku rozwiązany przez rozwód. Stwierdziła także, iż jej były mąż nigdy nie miał obowiązku utrzymywać jej dzieci. Podniosła przy tym, że za osobę samotnie wychowującą dzieci uważa się również osobę pozostającą w związku małżeńskim, jeżeli małżonek został pozbawiony praw rodzicielskich, zaś jej były małżonek nigdy nie miał praw rodzicielskich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie wskazując, że w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśniło przesłanki rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W piśmie dnia 15 września 2008 roku skarżąca stwierdziła, iż obowiązkiem organu drugiej instancji, wynikającym z art. 12 i art. 77 k.p.a., było ustalenie, czy w dacie orzekania przez ten organ sprawa rozwodowa skarżącej została już prawomocnie zakończona. Skarżąca zarzuciła, że ustalenie przez Kolegium, iż skarżąca nie jest osobą rozwiedzioną, było ustaleniem dowolnym, ponieważ w dacie orzekania przez ten organ sprawa rozwodowa skarżącej była już zakończona. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2008 roku, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2007 roku, którą organ I instancji – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2007 roku, odmówił O. G. przyznania na dzieci – O. D. i P. D., prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Rozpoznając skargę na powyższe decyzje Sąd musiał zatem - mając na uwadze treść cyt. powyżej art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ograniczyć się jedynie do zbadania prawnych przesłanek ich wydania. Wbrew oczekiwaniu skarżącej, nie był natomiast uprawniony do oceny legalności wszelkich działań organów administracji podejmowanych w związku z jej żądaniami dotyczącymi świadczeń rodzinnych. Oceniając zgodność z prawem wskazanych powyżej decyzji Sąd miał na uwadze, iż ich podstawę prawną stanowiły przepisy art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992). W art. 3 pkt 17a ww. ustawy zawarta została definicja osoby samotnie wychowującej dziecko. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z art. 11a ust. 1 tejże ustawy wynika zaś, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Należy w tym miejscu wskazać, że Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 7 lipca 2008 roku, nr 119, pod poz. 770, orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm. – dalej jako "ustawa o zaliczce alimentacyjnej") w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Art. 18 Konstytucji stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." Przytoczony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego, w którym niezgodność z Konstytucją została stwierdzona w zakresie, w jakim badany przepis pomija określoną treść normatywną. Brak jest utrwalonego, jednolitego poglądu co do skutków orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określone treści, a więc czy rodzi on skutki rozporządzające tj. rozszerzające zakres stosowania przepisu na sfery pominięte, czy jedynie skutki zobowiązujące tj. nakładające na ustawodawcę obowiązek wydania brakującej regulacji prawnej (por. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Monika Florczak – Wątor, Poznań 2006, str. 152-157). Jak słusznie wyjaśnił jednak Trybunał Konstytucyjny - orzekając o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w wyroku z dnia 23 października 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 28/07 (cz. III pkt 6.1 uzasadnienia wyroku TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, OTK-A 9/07/106): "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną właściwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone – zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji." Art. 8 Konstytucji RP stanowi, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Wyrok Trybunału z dnia 23 czerwca 2008 roku, cytowany powyżej, spowodował utratę domniemania konstytucyjności art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim norma ta pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej. Wyrok ten bezpośrednio odniósł zatem skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka Sąd również miał go jednak na uwadze, ponieważ zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych winna zostać - w ocenie Sądu - tak samo zinterpretowana. Jak zasadnie wskazał bowiem Stanisław Nitecki w: "Zaliczka alimentacyjna – wybrane zagadnienia" (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4 z 2008 roku, str. 21 – 22): "nawet inne cele, jakie mają poszczególne akty prawne, nie dają podstaw do rozbieżnej interpretacji tego samego przepisu, tym bardziej gdy chodzi o przepis będący definicją ustawową określonego pojęcia prawnego wykorzystywanego przez oba akty normatywne (...). Zgodnie z art. 18 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w literaturze, przepisy odsyłające są ustanawiane w celu uniknięcia w tekstach prawnych dwukrotnego czy kilkukrotnego nawet powtarzania tych samych postanowień. Mają one przyczynić się do zmniejszenia rozmiarów wydawanych aktów prawnych. Odesłanie może być kierowane do jednego przepisu, ale także do całej ich grupy czy też nawet gałęzi prawa. Oznacza to, że odesłanie jest zabiegiem o charakterze technicznym i nie wpływa na treść przepisów prawa, które są nim objęte. Konsekwencją tego jest to, że przepis, do którego ustawodawca odsyła, winien być analogicznie interpretowany na gruncie ustawy macierzystej, jak i na gruncie ustawy, w której takie odesłanie występuje. (...) W świetle przedstawionych rozważań należy uznać, że pojęcia występujące na gruncie jednej ustawy (o świadczenia rodzinnych, bądź k.p.a.) mają być analogicznie interpretowane na gruncie drugiej ustawy (o zaliczce alimentacyjnej). Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego, że np. pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej". Zdaniem Sądu powyższy pogląd jest szczególnie trafny w sytuacji gdy używamy definicji osoby samotnie wychowującej dziecko zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy konstruowaniu norm prawnych ustalających przesłanki uzyskania dwóch świadczeń – dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i zaliczki alimentacyjnej, które w założeniu miały stanowić pomoc dla tych samych osób tj. osób samotnie wychowujących dzieci, zastępując świadczenia z likwidowanego funduszu alimentacyjnego, co wynika z uzasadnień projektów ustaw te świadczenia wprowadzających. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (http://www.sejm.gov.pl lub http://www.senat.gov.pl - Sejm RP IV kadencji, nr druku: 1555), rodzina uprawniona do zasiłku rodzinnego może otrzymać jednorazowe lub okresowe jego zwiększenie, w formie dodatku do zasiłku rodzinnego, w związku z sytuacjami wymienionymi w art. 8, w tym w formie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (ówczesny art. 12). Jak czytamy dalej "Proponowane zwiększenie zasiłku rodzinnego zastąpi dotychczasowe świadczenie alimentacyjne z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to jednoczesną likwidację funduszu jako wyodrębnionego funduszu celowego i przekazanie jego aktywów na finansowanie świadczeń rodzinnych." Również ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, określa zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych, które miały zrekompensować zlikwidowane świadczenia wypłacane na podstawie ustawy o funduszu alimentacyjnym (http://www.sejm.gov.pl lub http://www.senat.gov.pl - Sejm RP IV kadencji, nr druku: 3393). Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, iż obie ww. ustawy posługują się tą samą definicją osoby samotnie wychowującej dziecko - zawartą w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, do którego wprost odsyła art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyrok Trybunału z dnia 23 czerwca 2008 roku, zacytowane powyżej przepisy Konstytucji oraz treść art. 72 Konstytucji, który gwarantuje szczególną ochronę praw dzieci (Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka - art. 72 ust. 1. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych - art. 72 ust. 2), Sąd - dla potrzeb skonstruowania normy prawnej regulującej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, posługując się wzorcami zawartymi w przytoczonych powyżej przepisach Konstytucji RP, dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, i uznał, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez drugiego rodzica tego dziecka. Tym samym Sąd uznał, iż organy obu instancji – odmawiając skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka jedynie na tej podstawie, iż pozostaje ona w związku małżeńskim, naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tejże ustawy. Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy wyjaśnić, iż przy dokonanej przez Sąd wykładni art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż małżeństwo skarżącej już przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji zostało – jak to wynika z akt administracyjnych - rozwiązane przez rozwód. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy obu instancji wydając decyzje w niniejszej sprawie naruszyły prawo materialne w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kwestionowane orzeczenia uchylił. Sąd przyznał adw. G. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 292,80 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż skarżąca nie poniosła kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3, § 19 pkt 1 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji rozważy wniosek skarżącej z dnia 8 sierpnia 2007 r., ustalając okoliczności niezbędne dla jego rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ będzie przy tym związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnią przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym uzna, że osoba samotnie wychowująca dziecko, jest to osoba, która wychowuje swoje dziecko bez drugiego z rodziców tego dziecka. Natomiast stan cywilny osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania.