I SA/Wa 1178/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi M. G., J. G., T. G. i S. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uwłaszczenia państwowych osób prawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...]Fabryki [...] S.A. w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...]przy [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Na wniosek M. G. z dnia [...] listopada 2002 r. prowadzono postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji - w zakresie odnoszącym się do tej części byłych działek nr [...] i [...], które weszły w skład działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]), w wyniku którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, bowiem wniosek o zwrot nieruchomości, wywłaszczonej w latach pięćdziesiątych, został złożony po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej. Pismem z dnia 30 października 2003 r. M. G. wystąpił o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewoda [...] wznowił to postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2004 r. odmówił uchylenia decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1992 r. Decyzja powyższa została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, wobec nie wyjaśnienia niektórych okoliczności sprawy. Ponadto ustalono, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 150 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1992 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. wydanej po wznowieniu postępowania uwłaszczeniowego i odmawiającej uchylenia decyzji uwłaszczeniowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że właścicielem działek nr [...], nr [...] i nr [...], wywłaszczonych w 1953 r., był J. G., którego jednym ze spadkobierców jest M. G., działający także w imieniu pozostałych spadkobierców. Część działki nr [...] i część działki nr [...] weszła następnie w skład działki nr [...], powstałej z działki nr [...]. Do dnia 5 grudnia 1990 r., tj. do dnia uwłaszczenia przez ustawodawcę państwowych i komunalnych osób prawnych oraz do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich. Zostały one zgłoszone dopiero wnioskiem o zwrot nieruchomości z dnia 20 sierpnia 2002 r. Skoro więc nie były ujawnione roszczenia osób trzecich, to osoby te nie mogły być stronami w trakcie postępowania uwłaszczeniowego, a tym samym organ wojewódzki nie miał obowiązku zawiadamiać tych osób o prowadzonym postępowaniu. Postępowanie o zwrot nie jest wszczynane z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek osób zainteresowanych. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie kwestii ewentualnej zbędności nieruchomości na cel przewidziany w wywłaszczeniu, gdyż ta sprawa wiąże się z postępowaniem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Działki objęte decyzją uwłaszczeniową stanowiły własność Skarbu Państwa, co potwierdza zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w B. z dnia 12 lipca 1991 r. oraz ustanowiono na nich prawo zarządu. A zatem wobec nie zgłoszenia roszczeń osób trzecich, organ wojewódzki mógł wydać decyzję potwierdzającą fakt uwłaszczenia. Wznowienie postępowania nastąpiło w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności lub nowe dowody istniejące uprzednio, a nie znane organowi wydającemu decyzję. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie stwierdziły, aby takie okoliczności zaistniały. W szczególności nie zostało też wykazane, aby Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, a zbycie tych nieruchomości na rzecz osoby trzeciej nastąpiło już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, a wiec nie był to nowy fakt, który istniał przed datą tej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z [...] listopada 2006 r. złożyli M. G., J. G., T. G. i S. G., podnosząc w niej, że nie zgadzają się oni ze stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności lub dowody istniejące uprzednio, a nie znane organowi wydającemu decyzję uwłaszczeniową. W aktach uwłaszczeniowych z 1992 r. są nieprawidłowe dane dotyczące nabycia przedmiotowych gruntów pod Fabrykę [...]. Znajduje się w nich nieprawdziwa informacja, że zostały one nabyte na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Jest to nieprawda, gdyż część gruntów nabyto w 1950 i 1953 r. w wyniku wywłaszczeń. Przy zakładaniu ksiąg wieczystych w piśmie Urzędu Rejonowego w B. z dnia 25 czerwca 1991 r. podano te same nieprawdziwe dane. Skarżący podkreślili, że nie kwestionują własności Skarbu Państwa. Uważają natomiast, że występuje przesłanka do uchylenia decyzji uwłaszczeniowej ze względu na nieprawdziwe dane o nabyciu tych gruntów przez Skarb Państwa. Przepis art. 146 k.p.a. mówi, że nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku postępowania mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca decyzji dotychczasowej. W przypadku gdy nie został zebrany pełny materiał dowodowy, nie można natomiast przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja kwestionowana we wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 2114/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G., J. G., T. G. i S. G. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w nim przesłanki. Ma to miejsce wtedy, gdy dowód, bądź okoliczność faktyczna są istotne dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi, który wydał tę decyzję, wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Zatem przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż okoliczność podniesiona przez skarżących - że w aktach uwłaszczeniowych są nieprawidłowe dane dotyczące sposobu nabycia przedmiotowych gruntów - nie jest ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym istotnym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczyło gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, oddanych tym podmiotom w zarząd. Bez znaczenia w tym postępowaniu było natomiast w jakim trybie grunty te zostały nabyte przez Skarb Państwa. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 149 § 2 i 151 § 1 k.p.a., właściwy organ po wznowieniu postępowania jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia (faza pierwsza), a dopiero po ustaleniu zaistnienia tych przesłanek, może rozstrzygać co do istoty sprawy (faza druga). Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania uwłaszczeniowego, a tym samym do uchylenia decyzji uwłaszczeniowej, to brak jest również podstaw do ponownego rozstrzygania sprawy uwłaszczenia co do istoty. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli M. G., J. G., T. G. i S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a także uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] dnia [...] sierpnia 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1046/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania - stwierdzając, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten uznał za zasadny zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, iż przesłanką wznowienia postępowania uwłaszczeniowego na wskazanej podstawie nie stanowi nie tylko ujawnienie okoliczności, że grunty, którymi została uwłaszczona państwowa osoba prawna, zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia, ale przede wszystkim, że w sprawie przedmiotowego uwłaszczenia znaczenie mają wyłącznie zgłoszone, a nie istniejące roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa jest możliwe tylko w sytuacji, gdy nie narusza ono praw osób trzecich, a więc gdy nie istnieją uprawnienia tych osób do nieruchomości. Zatem istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego oraz w piśmiennictwie od wielu lat ugruntowany jest pogląd, że zawarta we wskazanym powyżej przepisie klauzula "nie narusza praw osób trzecich" obejmuje także roszczenia podmiotu wywłaszczonego lub jego następców prawnych o zwrot nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeszcze na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.) przyjmowano, iż nabycie praw, o których mowa w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie może następować z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości, wynikającego z art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O możliwości realizacji przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego materialnoprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości nie decyduje więc jedynie data złożenia stosownego wniosku. Istotne jest natomiast, czy najpóźniej w dniu 5 grudnia 1990 r. wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości, a w szczególności czy nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Stanowisko takie wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/1998 (ONSA 1999/3/75). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu uwłaszczeniowym. Zakończenie postępowania uwłaszczeniowego ostateczną decyzją przed rozstrzygnięciem o zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzasadnia żądanie wznowienia postępowania, jeżeli strona nie brała w nim udział bez własnej winy na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.), lub stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej (art.156 pkt 2 k.p.a.). Sąd stwierdził ponadto, że skoro ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu jest możliwe wyłącznie na wniosek uprawnionego, to należy przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe - stosownie do ogólnej zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 9 k.p.a., nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków - powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Powinność taka wynika też z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., art. 28 k.p.a. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Powyższe poglądy podzielił w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie, uznając też, że w/w poglądy są istotne dla oceny zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek do wznowienia postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpatrując zgłoszone w tym zakresie żądanie, organy z góry uznały, że skoro wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości złożono dopiero po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, to w dniu 5 grudnia 1990 r. do omawianych gruntów nie istniały uprawnienia osób trzecich. Podniesione zatem przez wnioskodawców okoliczności dotyczące nabycia spornych gruntów w drodze wywłaszczenia, nie mogą mieć w sprawie żadnego znaczenia. Sąd uznał takie założenia za błędne, bowiem nie tylko o zgłoszone, ale istniejące prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości objętej postępowaniem uwłaszczeniowym stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. Natomiast, zawartą w art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. klauzulę "nie narusza praw osób trzecich" powinno odczytywać się jako warunek wystąpienia lub nie wystąpienia z mocy prawa skutku w postaci przekształcenia zarządu w użytkowanie wieczyste. Sąd uznał też, iż niezbędna jest świadomość organu uwłaszczeniowego, czy grunty, którymi ma być uwłaszczona osoba prawna, zostały nabyte w drodze wywłaszczenia. Tylko taka wiedza pozwala na rozważenie w odrębnym postępowaniu, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. grunty były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i tym samym, czy we wskazanej dacie wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) na rzecz osób uprawnionych. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w/w niezbędnych ustaleń organy orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły - błędnie ograniczając przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tylko do daty złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił te zaopatrywania i niezasadnie oddalił skargę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - uznał, że zgodnie z art. 2 ust 1 - 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa jest możliwe tylko w sytuacji, gdy nie narusza ono praw osób trzecich, a więc jeżeli nie istnieją uprawnienia tych osób do tej nieruchomości. Zatem istniejące (a nie tylko zgłoszone) w dniu 5 grudnia 1990 r. uprawnienie osoby trzeciej, wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zawarta w w/w przepisie klauzula "nie narusza praw osób trzecich" obejmuje także roszczenia podmiotu wywłaszczonego lub jego następców prawnych o zwrot nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Możliwość realizacji przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego materialnoprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości, nie jest uwarunkowana datą złożenia stosownego wniosku, lecz przede wszystkim tym, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości, a w szczególności, czy nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Wobec tego konieczna jest świadomość organu uwłaszczeniowego, czy grunty, którymi ma być uwłaszczona osoba prawna zostały nabyte w drodze wywłaszczenia. Jednakże - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - powyższych, koniecznie niezbędnych ustaleń, organy orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły. Rozpoznając ponownie wniosek skarżących, organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ. Organ ustali, czy grunty, którymi uwłaszczono osobę prawną, zostały nabyte w drodze wywłaszczenia, bowiem informacja ta pozwoli na rozważenie, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) na rzecz osób uprawnionych. Następnie organ rozpatrzy całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Organ rozważy także, czy w niniejszej sprawie zgodnie z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c , art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.