IV SA/Wa 1228/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Prezydent Miasta W. decyzją z (...) lutego 2008r. - po rozpatrzeniu wniosku L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego 0 powierzchni zabudowy około 105 m z niezbędną infrastrukturą techniczną 1 przyłączami na terenie działki o numerze ewidencyjnym (...) przy ul. (...) w W. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) w W. złożyła od powyższej decyzji odwołanie. Wskazała, iż zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działki nr (...) będącej w jej władaniu. Zdaniem odwołującej się widoczna na załączniku graficznym do decyzji gęsta infrastruktura techniczna wskazuje jednoznacznie na brak możliwości lokalizacyjnych. Ponadto projektowany budynek ograniczy dopływ światła dziennego do pomieszczeń biurowych pawilonu handlowego, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z (...) maja 2008r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, iż odwołanie powinno pochodzić od strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.). Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oprócz inwestora są właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, jeżeli planowana inwestycja wpływa na ich interes prawny. Jak wynika z akt sprawy (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) nie ma tytułu prawnego ani do działki o nr ew. (...), na której planowana jest inwestycja, ani też do działek sąsiednich o nr ew. (...), (...) i (...). Z informacji uzyskanej z rejestru gruntów odwołująca się jest jedynie władającym przedmiotowymi gruntami, zaś grunty te są własnością Miasta W. Okoliczność tę potwierdza sama Spółdzielnia w odwołaniu. Władanie nieruchomością wskazuje jedynie na interes faktyczny, nie zaś na interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Doręczenie odwołującej się decyzji organ pierwszej instancji nie skutkuje uznaniem posiadania przez nią legitymacji prawnej do złożenia odwołania. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) maja 2008r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 K.p.a., przez uznanie (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) za podmiot nieposiadający interesu prawnego w postępowaniu, 2) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez niezachowanie rygorów nałożonych na organ przy wydawaniu decyzji przez wskazany przepis oraz "przepisy rozporządzeń wykonawczych", 3) art. 7 i art. 77 K.p.a., przez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż organ odwoławczy zamiast rozpatrzyć odwołanie merytorycznie poprzestał jedynie na przesłankach formalnych uczestnictwa skarżącej w postępowaniu. Zdaniem skarżącej takie stanowisko jest błędne z uwagi na charakter postępowania, który odnosi się do inwestycji oddziałującej na nieruchomości budynkowe powstałe ze środków własnych Spółdzielni i przez nią użytkowanych. Zgodnie z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nabywa ona możliwość zasiedzenia nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z gruntem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca podkreśliła także, iż do momentu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, była traktowana jako strona postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) maja 2008r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd zakresem kontroli pod względem zgodności z prawem objął tylko tę decyzję, a zatem rozważył tylko te argumenty skargi, które odnosiły się do treści tego aktu. Natomiast nie będzie ustosunkowywał się do tej części skargi, która porusza kwestie bezpośrednio dotyczące istoty sprawy, czyli przedmiotu postępowania o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny również zarzut nierozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze merytorycznych uwag odwołania jest niezasadny jako, że organ odwoławczy - z racji uznania wniesienia odwołania przez nieuprawniony podmiot, czyli stronę - nie mógł kontrolować decyzji ustalającej warunki zabudowy pod względem merytorycznym. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. -umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta W. zainicjowane odwołaniem skarżącej. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych lub z przyczyn przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze. Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola, pojęcie strony w postępowaniu administracyjnymi ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, organ odwoławczy nie może wydać od razu postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale przeprowadza postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie określa w sposób wyraźny kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z 30.06.1999r., sygn. akt IV SA 629/97, pub. Lex nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z 27.09.1999r, sygn. akt IV SA 1285/98, pub. Lex nr 47898). Według utrwalonego orzecznictwa, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem takiej decyzji (wnioskodawcą, inwestorem), właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości terenu, na którym realizowana będzie planowana inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu planowanej do realizacji inwestycji, tj. bezpośrednio z nią sąsiadujących. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., jako że w toku postępowania odwoławczego nie wykazała ona interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest podmiotem władającym działką nr (...), na której planowana jest inwestycja i działek sąsiednich o nr (...), (...) i (...). Z władztwa tego nie wypływają jednak jakiekolwiek uprawnienia skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Władanie nieruchomością nie przemawia za interesem prawnym, czyli nie daje skarżącej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wzniesienie budynków na gruncie nie przesądza także o posiadaniu tytułu prawnego do tego gruntu. Również to, że organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji oraz informował o kolejnych etapach postępowania nie czyni skarżącej stroną postępowania. Interes prawny musi znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast władanie skarżącej nie wynika z konkretnej normy prawnej. Tak samo i możliwość zasiedzenia nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z gruntem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, na którą powołuje się skarżącą, nie daje jej uprawnienia w postaci przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.