II SA/Rz 245/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr G.IX-7724/2/08 Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A S.A., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] ustalającą dla B odszkodowanie w kwocie 85.813 zł, z tytułu nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w miejscowości H., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 346/2 o pow. 0,91 ha, wchodzącej w skład linii kolejowej szerokotorowej nr [...] oraz zobowiązującej A S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowa działka nr 346/2 stanowiąca własność B w P., stała się z dniem [...] czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, a prawo jej wieczystego użytkowania oraz prawo własności toru linii kolejowej szerokotorowej nabyły z tym dniem A S.A., co stwierdzone zostało decyzją Wojewody z [...] marca 2007 r. Decyzja ta została podjęta w oparciu o art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948 ze zm.) i stała się podstawą do wystąpienia przez B z wnioskiem o odszkodowanie. W toku prowadzonego z tego wniosku postępowania A S.A. podniosła okoliczność 30-letniego samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości przez siebie i poprzednika prawnego, która to okoliczność jest negatywną przesłanką przyznania odszkodowania z art. 37 a ust. 7 cyt. ustawy o komercjalizacji (...). Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz B w P. w wysokości 85.813 zł i zobowiązał A S.A. do wypłacenia wyżej wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna W obszernym uzasadnieniu streścił przebieg postępowania administracyjnego, wskazując m. in., że obecna działka nr ewid 346 wchodziła wcześniej w skład działki nr 346 we wsi G. (później nastąpiła zmiana nazwy na H.) i była użytkowana przez C w M., a następnie, po likwidacji C w M., wraz z jego majątkiem przekazana została Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. W dniu [...] marca 2002 r. pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w R. a Kurią Metropolitalną w P. zawarta została ugoda, na podstawie której Agencja przekazała B między innymi własność nieruchomości nr 346/2 obręb H., o powierzchni 0,91 ha, jako nieruchomość zamienną za nieruchomości, których zwrot nie jest możliwy. W dniu [...] września 2002 r. B w P. zawarła umowę dzierżawy z A. C., na podstawie której oddała mu w dzierżawę między innymi działkę 346/2 na okres trzech lat. Działka ta była dzierżawiona przez wyżej wymienionego tylko do 2004 r., i tylko do granicy wyznaczonej znajdującymi się na niej torami. Biorąc pod uwagę argumentację A S.A. i przedstawione przez nią dowody organ I instancji uznał za dostatecznie udowodnione, iż A S.A. jest następcą prawnym PKP, a nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 346/2 o pow. 0,91 ha jest zabudowana linia kolejową szerokotorową od wielu lat. Organ nie uznał za wystarczająco udowodnione wybudowania na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych toru linii kolejowej szerokotorowej nr [...] w oparciu o kserokopię Księgi Środków Trwałych, gdyż nie wynika z niej kto, kiedy i na jakiej działce wybudował tor, tym bardziej, że w sąsiedztwie spornego toru, na innej działce przebiegały inne tory w tym samym kierunku. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że A S.A. pozostawała w posiadaniu nieruchomości co najwyżej od 1976 r., a nie jak twierdzi od 1960 r. Jedynym potwierdzeniem tej okoliczności mogą być bowiem zeznania F. G., który pracował w A właśnie od 1976 r. stąd też jego informacje wyprzedzające tą datę nie mogą zostać uznane przez organ za wiarygodne. Nadto Starosta wskazał, że zachowanie A nie dawało podstaw do przyjęcia, że uważało się za posiadacza samoistnego przedmiotowej nieruchomości. Nie składało deklaracji podatkowej, pomimo tego, że od stycznia 2003 r., zgodnie z nowelizacją ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 200, poz. 1683) obowiązek taki ciążył również na osobach prawnych zwolnionych z podatku, ani też nie zadbało o ujawnienie stanu swego posiadania w ewidencji gruntów. W ocenie organu A S.A. nie wykazała, że do [...] maja 2003 r. nieprzerwanie przez co najmniej 30 lat posiadała nieruchomość, co stanowiłoby negatywną przesłankę zasądzenia odszkodowania. Wysokość odszkodowania została ustalona na kwotę 85.813 zł, zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego – M. B. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem A S.A. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podważono ustalenia organu dotyczące daty objęcia w posiadanie nieruchomości, tj. 1976 r., podczas gdy zarówno z zeznań F. G., jak i Księgi Środków Trwałych wynikało, że budowa nastąpiła w 1960 r. Zdaniem strony odwołującej nieprawidłowym jest ustalenie przez organ, iż A S.A. nie uznawała się za samoistnego posiadacza z tego względu, że nie składało deklaracji podatkowej czy też nie dokonała odpowiedniego wpisu w ewidencji gruntów. Jak wskazała, z obowiązku składania deklaracji zwalniał ją art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, natomiast choć nie zwróciła się o dokonanie wpisu w ewidencji gruntów to wystąpiła z wnioskiem o dokonanie podziału działki nr 346 co potwierdzało chęć uregulowania jej stanu prawnego. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda. wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 31 stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnianiu wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie było ustalenie okresu w jakim A S.A. i ich poprzednik [...] były w samoistnym posiadaniu działki nr 346/2. Organ zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o okres samoistnego posiadania w ogóle lecz o okres, w którym grunt wchodzący w skład linii kolejowej nie stanowił własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub A S.A. Jak wskazuje dalej organ, art. 37 a ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ma zastosowanie tylko do tych gruntów, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub A S.A. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość przestała być własnością Skarbu Państwa dopiero po zawarciu ugody z dnia [...] marca 2002 r. i stała się na jej podstawie własnością B w P. Zatem nie ma podstaw by do okresu samoistnego posiadania wliczono okres gdy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Pomimo błędnego ustalenia okresu samoistnego posiadania organ odwoławczy wskazał, że kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania została rozstrzygnięta prawidłowo. Na powyższą decyzję A S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a także o wstrzymanie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazano na błędną wykładnię art. 37 a ust. 1 ustawy o komercjalizacji,(...), polegającą na przyjęciu, że do okresu samoistnego posiadania należy zaliczyć tylko okres posiadania nieruchomości, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub A S.A. W ocenie skarżącej spółki wykładnia celowościowa wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było doprowadzenie do uregulowania stanów prawnych gruntów pozostających we władztwie A S.A. Tym samym jedynie okres, przez który wykonywane było władztwo nad rzeczą przez [...] lub jej poprzednika uzależnia wypłatę odszkodowania przez skarżącego. Nieuprawnione jest stanowisko Wojewody, iż bez względu na ten okres zmiana podmiotu legitymującego się tytułem do nieruchomości skutkuje powstaniem obowiązku zapłaty na rzecz nowego właściciela. Strona skarżąca podniosła też kwestię podziału działki w 2000 r., dokonanego z inicjatywy [...]. Wskazała również, że to Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów winien był ujawnić w tej ewidencji faktyczny sposób użytkowania działki 346/2. Zaniedbanie w tej kwestii doprowadziło do przekazania Archidiecezji działki, a w konsekwencji do sytuacji, w której to skarżąca spółka ma w istocie realizować zobowiązania Skarbu Państwa wynikające z zawartej ugody przed Komisją Majątkową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, działając w oparciu o art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji lub postanowień, Sąd może je uchylić lub stwierdzić ich nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a stwierdzone przez Sąd naruszenia dotyczą zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja dotyczy przyznania odszkodowania z art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o PKP". Przepis ten w ust. 1 stanowi, że grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP SA., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA, stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7. Zgodnie z tym ustępem odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, złożony w okresie od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje również w przypadku, gdy grunt, o którym mowa w ust. 1, pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP SA lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat. Należy podkreślić, że wskazana w art. 37 a ustawy o PKP instytucja przyznania odszkodowania za przejście na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład linii kolejowych ma charakter administracyjnoprawny. Została uregulowana wyczerpująco w przepisach prawa administracyjnego, ustawodawca nie odsyła do innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, wskazując natomiast, że zasady i tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania regulują przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest ciążący na organie administracji prowadzącym postępowanie obowiązek ustalenia czy zaistniały warunki przyznania odszkodowania oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające przyznanie odszkodowania. Niezbędną przesłanką dla ustalenia odszkodowania za przejście na własność Skarbu Państwa jest pozostawanie gruntów w dniu 28.02.2003 r. we władaniu PKP SA. Wyrażona w art. 37 a ustawy o PKP zasada przyznania odszkodowania doznała z woli ustawodawcy 2 wyjątków. Pierwszy stanowi cezurę czasową – roszczenie przysługuje tylko na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu złożony pomiędzy 1.06.2003 r. a 31.12.2007 r., drugi natomiast dotyczy sytuacji, gdy grunt pozostawał do 31.05.2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP SA lub jej poprzedników prawnych przez okres co najmniej 30 lat. Nie ulega wątpliwości, że wyjątki te, stanowiące odstępstwo od zasady wypłaty odszkodowania powinny być interpretowane ściśle. Mając na względzie tę okoliczność oraz wspominany uprzednio fakt samodzielnego charakteru instytucji odszkodowania z art. 37 a ustawy o PKP, nie sposób zaakceptować zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu organu odwoławczego, zgodnie z którym w przepisie ust. 7 art. 37 a ustawy o PKP nie chodzi "o okres samoistnego posiadania nieruchomości w ogóle, ale wyłącznie o ten okres, w którym grunt wchodzący w skład linii kolejowej nie stanowił własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA". Pogląd ten wywodzony jest z zawartego w ust. 7 art. 37 a ustawy o PKP odesłania do jego ust. 1. W ocenie Sądu tego rodzaju wykładni nie można wywieść z treści omawianego ust. 7. Przepis ten istotnie odsyła do ust. 1, ale tylko w odniesieniu do opisywanego gruntu, co do którego powstaje roszczenie odszkodowawcze. Chodzi zatem o "grunt wchodzący w skład linii kolejowych pozostający w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP SA., niestanowiący własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA". Jeśli zatem taki właśnie grunt pozostawał do dnia 31.05.2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP SA lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat, roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje. Nie ma przy tym znaczenia kto w okresie 30 –letniego samoistnego posiadania przez PKP SA i jej poprzedników prawnych był właścicielem gruntu. Przyjmując przeciwstawny pogląd, wyłączający możliwość zaliczenia 30-letniego okresu samoistnego posiadania przez PKP gruntu, gdy jego właścicielem był Skarb Państwa, Wojewoda uznał, że taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Właścicielem działki nr 346/2 w miejscowości H. był bowiem Skarb Państwa aż do [...].03.2002 r., kiedy to na mocy ugody zawartej przed Komisją Majątkową działka ta stała się własnością B w P. Konsekwencją przyjęcia tego błędnego poglądu był brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania dotyczących zasadniczej dla sprawy kwestii, tj. wykazania 30-letniego okresu samoistnego posiadania gruntu przez A SA. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku decyzji organu II instancji niezbędnym elementem uzasadnienia jest także ustosunkowanie się do zarzutów odwołującego. Tych standardów nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a tym samym narusza ona wspomniany art. 107 § 3 k.p.a., a także wskazaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nakazującą "ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa", co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III S.A. 729/84, ONSA 1984/2/117. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 37 a ust. 7 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania - art. 107 § 3 k.p.a.w zw. z art. 8 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach, na które złożyły się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z uiszczoną opłatą od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej spółki. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej spółki, a w razie potrzeby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy w dniu 31.05.2003 r. i nieprzerwanie 30 lat przed tą datą sporna działka 346/2 była w samoistnym posiadaniu A SA lub jej poprzedników prawnych.