IV SA/Wa 1258/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) W wyniku rozpoznania wniosku Wójta Gminy D. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,77 ha gruntów rolnych klasy III, położonych na terenie wsi D., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy usług turystyki, zieleni urządzonej oraz komunikacji, decyzją z [...] czerwca 2008 roku, znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odmówił zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów rolnych. Po otrzymaniu decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wspomnianych 1,77 ha gruntów rolnych, Wójt Gminy D. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity z 2004 roku Dz. U. Nr 121 poz. 1266 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie precyzują, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tylko w wyjątkowym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. Wobec powyższego przeznaczenie na cele nierolnicze 1,77 ha gruntów rolnych klasy III, a zatem gruntów o wysokiej jakości, pod tereny zabudowy usług turystyki w tym przypadku byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Ustosunkowując się do argumentów Wójta zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister stwierdził, że bezspornym faktem jest, iż wnioskowane grunty znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod funkcję rekreacyjną. Zauważył jednak, że na terenie gminy D. jest ponad 80 % gruntów klas IV-VI, a w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów Sygn. akt IV SA/Wa 1258/08 występują rozległe tereny nieużytków, zatem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - to na nich winny być zlokalizowane planowane inwestycje. Ponadto z dołączonego do akt sprawy załącznika kartograficznego wynika, że duża część gruntów posiadających już zgodę na cele nierolnicze nie jest nadal zainwestowana. Istotny jest również fakt, iż wnioskowane obecnie grunty nie tworzą z gruntami posiadającymi zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze zwartego kompleksu, a wcinają się w tereny rolnicze. Zwrócono także uwagę, iż powierzchnia gleb w klasach bonitacyjnych I-III, stanowiących zaplecze żywnościowe kraju, w Polsce wynosi zaledwie 25% ogólnej powierzchni użytków rolnych, a zatem na 1 mieszkańca kraju przypada gruntów klas I-III zaledwie około 0,12 ha. Niezbędna jest więc szczególna ochrona gruntów rolnych klas I-III przed naporem urbanizacji, gdyż zainwestowanie tych gruntów może spowodować ich nieodwracalną degradację. Odnosząc się do przedstawianych przez wnioskodawcę argumentów ekonomicznych i lokalizacyjnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż nie może ustosunkować się do tej części uzasadnienia odwołania wójta, gdyż wykracza to poza jego właściwość rzeczową. Biorąc natomiast pod uwagę zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. organ podkreślił, że studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ono oceniane przez Wojewodę w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi z kategorii planowani przestrzennego, a nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia (art. 12 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Minister podkreślił także, iż pozytywna opinia [...] Izby Rolniczej, jest jedynie jednym z elementów wniosku o zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nie wiąże go przy podejmowaniu decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina D. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowi on także kontynuację użytkowania i zagospodarowania terenu z sąsiadującym Sygn. akt IV SA/Wa 1258/08 otoczeniem. Z terenem objętym planem graniczą bowiem od strony zachodniej obszary zabudowy letniskowej, zagrodowej oraz obszary rekreacyjno-turystyczne, które uzyskały zgodę na wyłącznie z użytkowania rolniczego na cele nierolnicze. Podkreślono, iż sporny teren nie jest użytkowany rolniczo- obecnie są to łąki. Planowane zmiana była rozważania między innymi pod kątem strategicznego rozwoju gminy oraz obecnego zagospodarowania, użytkowania spornego gruntu oraz gruntów sąsiednich , a zatem sama klasa gruntu nie powinna, tak jak wskazuje Minister decydować o lokalizacji planowanych inwestycji. W ocenie skarżącego, okoliczność, iż sporne grunty, pomimo ich wysokiej klasy nie są użytkowane rolniczo, stanowi podstawę do ich przekształcenia na cele nierolnicze, tym bardziej, iż projektowane w planie użytkowanie i zagospodarowanie tych gruntów nie przyczyni się do degradacji gleby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 -dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sygn. akt IV SA/Wa 1258/08 Podnieść należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). W wyrokach tych przyjęto, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008r. podlegały uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z Sygn. akt IV SA/Wa 1258/08 wykonywaniem własności nieruchomości. Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stroną w rozpoznawanej sprawie był/byli także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działki nr [...] której to dotyczyło niniejsze postępowanie. Z akt sprawy wynika jedynie, iż właścicielem tej działki jest osoba fizyczna. Organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił zatem wszystkich stron/strony postępowania i nie zawiadomił ich/jej o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.