IV SA/Wa 945/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej (...) z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie usunięcia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) lipca 2005 roku, nr (...); 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej (...) z siedzibą w W. kwotę 7627 (siedem tysięcy sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 945/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].02.2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego częściowo uchylił poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...].07.2005 r. i w tym zakresie orzekł reformatoryjnie, natomiast w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. Rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku uchylenia uprzednich decyzji organów konserwatorskich obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia [...].05.2004 r., sygn. akt IV SA 1848/03 Sąd ten uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego jak i decyzję Prezydenta W. zezwalającą Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na usunięcie szeregu drzew i krzewów z terenu Osiedla [...], działki o nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. i ustalającą opłatę z tego tytułu oraz zezwalającą tej Spółdzielni na usunięcie czterech drzew bez obowiązku ponoszenia takiej opłaty. Jednocześnie wstrzymał wykonanie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organom brak załatwienia wniosku Spółdzielni o zgodę na przesadzenie kilkunastu drzew i krzewów. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno znaleźć się w tej samej decyzji, co zgoda na usunięcie. Nadto Sąd wywiódł, iż organ ochrony zabytków był uprawniony do orzeczenia w tym zakresie, posiadał bowiem te same uprawnienia co wójt, burmistrz lub prezydent, wynikające z art. 47e ust. 2 i 3 ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody. W kolejnej decyzji z dnia [...].07.2005 r. Prezydent. W. umorzył postępowanie odnośnie drzew już wyciętych jako bezprzedmiotowe stwierdzając, iż do ich usunięcia doszło w okresie od 14.04.2003 r. do 30.09.2003 r. Jednocześnie uznał, iż inwestor posiadał taką zgodę prowadząc wycinkę, bowiem w obrocie prawnym pozostawało wówczas zezwolenie, uchylone następnie przez Sąd Administracyjny wskazanym wyrokiem. Za drzewa wycięte ustalił - w oparciu o sporządzoną specyfikację, stanowiącą zał. nr 1 do decyzji - opłatę w kwocie 466 540,16 zł, stosując stawki wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów z dnia 30.12.1997 r. (Dz. U. nr 120, poz. 1288) oraz zastosował zwiększenie o 100%, jako że teren ten jest wpisany do rejestru zabytków. W pkt. 7 swego rozstrzygnięcia wskazał numery inwentarzowe drzew i krzewów, odnośnie których odmówił wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, mając na uwadze, iż mimo zrealizowania inwestycji na działce o nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. pozostały nienaruszone, a o zgodę na ich wycięcie wnioskował inwestor. W rozstrzygnięciu tym Prezydent zaznaczył nadto, że decyzja dotycząca drzew przesadzonych zostanie podjęta w terminie późniejszym z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. We wniesionym odwołaniu Spółdzielnia zakwestionowała decyzję Prezydenta. Podniosła, że drzewa pozostawione na terenie zainwestowanym, ujęte w pkt. 7 tej decyzji nie były objęte wnioskiem inwestora w jego ostatecznym brzmieniu. Zarzuciła brak rozstrzygnięcia co do drzew wnioskowanych do przesadzenia, a więc nierozstrzygnięcia całego wniosku Spółdzielni. Zakwestionowano także brak omówienia sposobu sporządzenia specyfikacji - wyceny, stanowiącej zał. nr 1 do kwestionowanej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając to odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej naliczonej opłaty i ustalił tę opłatę w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13.10.2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306). Tak obliczona opłata winna w jego ocenie wynosić 718 749,31 zł. W dalszym wywodzie Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć nie tylko przepisy ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody, ale i nowe rozporządzenie w tym zakresie z dnia 13.10.2004 r. oraz wynikające z niego stawki opłat. Załącznikiem nr 1 do swej decyzji uczynił więc szczegółową specyfikację - wycenę drzew i krzewów usuniętych z przedmiotowego terenu dokonaną w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13.10.2004 r. We wniesionej skardze oraz złożonym następnie piśmie procesowym Spółdzielnia ponownie wskazała na obowiązek organów konserwatorskich rozpoznania wniosku w całości, a więc także w zakresie przesadzonych drzew, powołując się na wskazania wynikające z wyroku WSA z 27.05.2004 r. Nadmieniła, że w jej ocenie zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., bowiem uprzednie decyzje I i II instancji uchylił WSA. Podniosła zarzut przedawnienia ustalania przedmiotowej opłaty z uwagi na upływ 5 letniego terminu. Podniosła także, iż opłatę za usunięcie drzew ustala się w wydanym zezwoleniu, tu jednakże sprawa w zakresie wydania owego zezwolenia została umorzona jako bezprzedmiotowa z uwagi na usunięcie drzew, stąd brak było podstaw do naliczenia takiej opłaty. Spółdzielnia zarzuciła nadto Ministrowi złamanie zakazu reformationis in peius, poprzez naliczenie wyższej opłaty niż uczynił to organ I instancji, co wynikło z nieuzasadnionego zastosowania aktualnego rozporządzenia z 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...].07.2005 r. naruszyły prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Na wstępie należy zauważyć, iż zarówno organy administracji publicznej, jak i rozstrzygający następnie sprawę sąd administracyjny są związane oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednim orzeczeniu tego sądu dotyczącymi działania tego organu, jak wskazuje na to art. 153 P.p.s.a. W tym też zakresie organy rozstrzygające niniejszą sprawę pozostawały w takim związaniu uprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27.05.2004 r., sygn. akt IV SA 1848/03. Wskazaniami tymi odnośnie zagadnień, w których stan faktyczny i prawny sprawy się nie zmienił związany jest także skład orzekający w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu jednakże zmiana stanu faktycznego, polegająca na wycięciu przedmiotowych drzew i krzewów przez Spółdzielnię przed uchyleniem uprzednich rozstrzygnięć administracyjnych w tej sprawie, w tym i zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z przedmiotowego terenu, a więc przed prawomocnym rozstrzygnięciem w tym przedmiocie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czyni te wskazania częściowo nieaktualnymi. Należy zauważyć, że zarówno uprzednie odwołanie, jak i skargę w tej sprawie wniosła Spółdzielnia "[...]" i nie czekając na jej wynik w postępowaniu sądowym wnioskowane drzewa usunęła. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem rozważanie wnioskowanego przez Spółdzielnię przesadzenia części drzew z obszaru inwestycji mogło być przedmiotem rozstrzygnięcia Stołecznego Konserwatora Zabytków działającego z up. Prezydenta W. tylko do momentu usunięcia przedmiotowych drzew z obszaru inwestycji. W momencie bowiem, gdy bez stosownego zezwolenia drzewa te i krzewy zostały usunięte w celu przesadzenia z terenu inwestycji (działki o nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W.) - do owego przesadzenia bez zgody organu już doszło. Bezprzedmiotowe stało się zatem wypowiadanie się organu konserwatorskiego w zakresie ewentualnej zgody na ich przesadzenie, której wyrażenie stanowi uprawnienie organu, a nie obowiązek. W tym zakresie więc byłoby to rozstrzygniecie oparte na uznaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy ponownie rozpatrując sprawę należało zatem ustalić opłatę za wszystkie drzewa, które zostały usunięte ze swych dotychczasowych miejsc, w związku z inwestycją realizowaną na przedmiotowym obszarze. Takie też rozstrzygnięcie czyniłoby zadość wynikającemu z uprzedniego wyroku WSA obowiązkowi rozstrzygnięcia całego żądania wnioskodawcy w jednej decyzji. W tym miejscu należy zauważyć, iż w niniejszym postępowaniu, ponownie toczącym się przed organami konserwatorskimi winny znajdować zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U.nr 92, poz. 880). Wynika to z brzmienia art. 158 tej ustawy, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1.05.2004 r., a uprzednie rozstrzygnięcia obu instancji wydano odpowiednio w dniach 17.02.2003 r. oraz 14.04.2003 r. W niniejszej sprawie zarówno postępowanie wszczęte zostało przed wejściem w życie ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, jak i decyzja ostateczna Ministra Kultury z dnia [...].04.2003 r. wydana została przed wejściem w życie ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Nie można się przy tym zgodzić z twierdzeniem, iż jej wyeliminowanie z obrotu prawnego wywołało taki skutek, jakby nigdy nie została wydana. Prostą konsekwencją takiego założenia byłoby bowiem równoczesne uznanie, że drzewa te i krzewy usunięte zostały z przedmiotowego terenu bez zezwolenia, co czyniłoby koniecznym wymierzenie administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Na taką interpretację zdaje się również wskazywać uprzedni wyrok WSA, w którym cytowane są przepisy ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., m. in. art. 83 i 84 tej ustawy. Jednakże mimo zastosowania przepisów nowej ustawy o ochronie przyrody nie można podzielić przekonania organu odwoławczego, iż do ustalenia przedmiotowej opłaty winno znaleźć zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13.10.2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. W ocenie Sądu opłata za usunięte z przedmiotowej działki drzewa i krzewy winna być jednak ustalona w oparciu o rozporządzenia obowiązujące w okresie trwania ich wycinki. Inna interpretacja w tym zakresie w sposób nieuprawniony pogarszałaby sytuację wnioskodawcy, który nie ponosi winy za tak długo toczące się postępowanie. Nie jest zatem zasadne, by rozporządzenia w tym przedmiocie zmieniające się na niekorzyść Spółdzielni (przewidujące coraz wyższe stawki opłat) w sposób nieuzasadniony pogarszały sytuację wnioskodawcy. Obliczenie opłaty w oparciu o stawki opłat nieobowiązujące w okresie usuwania drzew i krzewów naruszałoby w ocenie Sądu zasadę lex retro non agit. Mając na względzie, iż usuniecie drzew miało miejsce między 14.04.2003 r. a 30.09.2003 r. zastosowanie winno znaleźć w zależności od poczynionych ustaleń odnośnie ilości drzew i krzewów usuniętych do 1.07.2003 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28.12.2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów z dnia 30.12.1997 r. (Dz. U. nr 120, poz. 1288), które obowiązywało do tej daty (1.07.2003 r.) oraz co do pozostałych usuniętych drzew i krzewów po tej dacie do końca września 2003 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6.05.2003 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew i krzewów (Dz. U. nr 99, poz. 906). Odnosząc się do sugestii strony skarżącej, jakoby tylko w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów można było ustalać opłatę z tego tytułu należy zauważyć, iż zapis art. 84 ust. 3 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody wskazujący, iż opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu stanowi pewne rozwiązanie modelowe. Przesądza, że udzielenie takiego zezwolenia jednocześnie ściśle wiąże się z ustaleniem stosownej opłaty z tego tytułu. Sytuacja, w której nie czekając na zakończenie się zainicjowanego postępowania sądowego wnioskodawca wycina drzewa i krzewy w oparciu o dotychczasowe zezwolenie budzi poważne zastrzeżenia. Stosując sugerowaną przez stronę skarżącą interpretację inwestor postępując w ten sposób, w razie ewentualnego uchylenia rozstrzygnięć obu instancji przez Sąd, znajdowałby się w niezasadnie uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych inwestorów, czekających na rozstrzygniecie Sądu. Zawsze bowiem upadałaby możliwość wydania zezwolenia na usunięcie i wniosek w tym zakresie musiałby podlegać umorzeniu. To zasługujące na dezaprobatę działanie inwestora nie może zatem stanowić dla niego źródła przysporzenia i prowadzić do zwolnienia go w praktyce z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat. Działanie takie stanowiłoby bowiem obejście prawa i tworzyło niedopuszczalną praktykę. Zapis art. 84 ust. 3 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody należy zatem interpretować, jako pewne zalecenie, przesądzające o automatycznym ustalaniu opłaty w razie wydawania zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów. Nie wyłącza to jednakże możliwości ustalenia tej opłaty nawet wówczas, gdy drzewa zostały wycięte, a podczas ich usuwania w obrocie prawnym pozostawało stosowne zezwolenie, które następnie wyekspirowało. W ocenie Sądu istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania w zakresie wniosku Spółdzielni o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów z przedmiotowej nieruchomości, skoro już uprzednio zostały usunięte. W zał. nr 1 należało jednakże ująć nadto drzewa przesadzone bez stosownego zezwolenia, czego nie uczynił organ I instancji. Ustalona opłata winna obejmować także drzewa i krzewy przesadzone bez uzyskania zezwolenia i być naliczona jak za pozostałe drzewa i krzewy usunięte, przy zastosowaniu wskazanych wcześniej rozporządzeń. Winno to znaleźć odzwierciedlenie w specyfikacji - wycenie stanowiącej zał. nr 1 do decyzji I instancji. Odnośnie pkt 7 decyzji I instancji nie do końca jest jasne, czy Spółdzielnia zmodyfikowała swój wniosek. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej kwestii w dostatecznym stopniu. Pozostaje zatem wątpliwe, czy było konieczne rozstrzyganie w tym przedmiocie. Nadto jej pkt 1 w sposób wadliwy orzekł o tych samych drzewach i krzewach, które wymieniono w jej pkt. 7. Drzewa o numerach inwentarzowych wymienionych w pkt. 7 jednocześnie objęte zostały bowiem pkt. 1 tej decyzji, umarzającym postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie. Wypisanie ołówkiem na marginesie decyzji, do jakich drzew i krzewów ma zastosowanie pkt. 1 decyzji należy uznać za praktykę niedopuszczalną. W świetle wskazanych uchybień należy stwierdzić, że decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków działającego z up. Prezydenta W. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy bezpodstawnie utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji w znacznej części, wadliwie także zaostrzył zasady ustalenia wymierzonej opłaty, stosując nowe rozporządzenie. Rozstrzygnięcie takie stanowiło w ocenie Sądu złamanie zakazu reformationis in peius, poprzez naliczenie wyższej opłaty niż uczynił to organ I instancji, co wynikło z nieuzasadnionego zastosowania nowego rozporządzenia wraz z wynikającymi z niego stawkami opłat. Obie zaskarżone decyzje wydane zostały zatem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a decyzję organu odwoławczego wydano nadto z naruszeniem prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w pkt.1 sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. w pkt. 2 sentencji orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając zwrot wpisu stosunkowego oraz kosztów zastępstwa procesowego. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organy ochrony konserwatorskiej przy ponownym rozpoznaniu sprawy związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku, z zastrzeżeniem konsekwencji wynikających z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody.