II OSK 877/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 617/08 w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wobec stwierdzenia, że J.S. wybudował bez uprzedniego uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę budynek gospodarczy na nieruchomości położonej przy ulicy A. 9 we W., oznaczonej jako działka nr A., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nakazał wymienionemu inwestorowi przedłożyć w terminie do 12 maja 2008 r. 4 egzemplarze projektu budowlanego wybudowanego budynku, zaświadczenie o zgodności jego lokalizacji z przepisami o planowaniu przestrzennym i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po złożeniu przez J.S. wymienionych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. wydanym na podstawie przepisów art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustalił opłatę legalizacyjna w wysokości 25.000 zł, zobowiązując właściciela budynku do uiszczenia tej opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu postanowienia. Organ ustalił, że dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzją z dnia [...] września 2007 r. ustalono dla niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków magazynowo-socjalnych. Wprawdzie inwestor określił, iż wybudował budynek gospodarczy i tak też został on oznaczony w złożonym projekcie budowlanym, lecz – zdaniem organu – w przypadku żądania wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku gospodarczego treść decyzji byłaby identyczna. Postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. zaskarżył właściciel sąsiedniej nieruchomości D.S. Zakwestionował on sklasyfikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego, gdy w rzeczywistości jest to budynek magazynowo-socjalny, w którym zostało urządzone biuro firmy Petroskop Tower. Zarzucił nadto, że budynek został usytuowany sprzecznie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i prawem budowlanym, z przekroczeniem granicy pomiędzy działką nr A. z należącą do niego działką nr B.. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany w sposób samowolny, lecz inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki prowadzące do zalegalizowania wybudowanego obiektu. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym obiekt ten stanowi budynek gospodarczy i tylko taki budynek będzie realizowany. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na tę decyzję przez D.S. skarżący zakwestionował ustalenia organu co do rodzaju wybudowanego budynku. Stwierdził, że J.S. zakończył już realizację spornego obiektu budowlanego, który jest też już użytkowany. Skarżący zarzucił, iż nie może dojść do legalizacji tego obiektu, który został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami i którego budowa naruszyła prawo własności skarżącego. Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2008 r. a nadto postanowienie PINB we Włocławku z dnia [...] lutego 2008 r. i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wstępnym warunkiem zalegalizowania wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego jest stwierdzenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po stwierdzeniu łącznego zaistnienia obu wymienionych warunków organ wydaje – zgodnie z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego – postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych tym przepisem. Terminowe przedłożenie żądanych dokumentów traktuje się, zgodnie z art. 48 ust. 5 omawianej ustawy, jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Następnie organ powinien ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49 prawa budowlanego) i zbadać kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 34 wym. ustawy) a nadto fakt, czy projekt budowlany wykonała osoba legitymująca się wymaganymi uprawnienia. Dopiero pozytywne ustalenie istnienia warunków do legalizacji wybudowanego obiektu daje podstawę do ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż w rozpoznawanej sprawie opisane wyżej postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ nie poddał wstępnej analizie zgodności budowy przedmiotowego obiekty z decyzją Prezydenta Włocławka z dnia [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy. Zaniechał też oceny zgodności budowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami. Wiąże się z tym konieczność odniesienia się do zarzutu D.S., właściciela działki nr B., o niezgodnym z prawem usytuowaniu obiektu w stosunku do nieruchomości stanowiącej jego własność. Za uzasadnione uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzuty co do braku ustaleń rzeczywistego charakteru i funkcji zrealizowanego przez inwestora obiektu. Wskazał, że prawidłowe wyjaśnienie tego ma podstawowe znaczenie dla zgodnego z prawem ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zaistniałe uchybienia uzasadniają – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. – uchylenie wydanych w tej sprawie postanowień. Wymieniony wyrok zaskarżył w całości J.S. reprezentowany przez radcę prawnego W. Borkowskiego. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że skarżący D.S nie miał żadnego interesu prawnego (przymiotu strony) ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (wobec czego nie był uprawniony do wniesienia skargi), co winno skutkować umorzeniem postępowania (art. 161 § 1 p.p.s.a.) lub też oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.); 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że organ nie poddał analizie zgodności budowy obiektu na działce nr A. z decyzją Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy oraz, że organ nie zajął stanowiska co do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami; 3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w wyniku przyjęcia, że organ nie poddał analizie zgodności budowy obiektu na działce nr A. z decyzją Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy oraz, że organ nie zajął stanowiska co do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakich powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami; 4) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ze względu na przyjęcie, że przepisy powołanego rozporządzenia winny zostać zastosowane w stosunku do działki rolnej nr A. stanowiącej własność skarżącego J.S. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1, art. 188 i 189 p.p.s.a., skarżący wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2009 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bd 617/08, w całości, umorzenie postępowania administracyjnego zainicjowanego skargą D.S oraz odpowiednie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego; ewentualnie: b) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania; ewentualnie: c) rozpoznanie merytoryczne skargi i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi D.S. oraz odpowiednie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, że D.S. nie wykazał swego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu zarówno w jego fazie administracyjnej jak i sądowej, wobec czego nie mógł uzyskać przymiotu strony tego postępowania. Przedmiotowy budynek został pobudowany bezpośrednio przy granicy z działką nr B. należącą do D.S. (a nawet – jak on twierdzi – z naruszeniem tej granicy). Niniejsze postępowanie zmierza do legalizacji samowolnie wybudowanego na działce nr A. obiektu budowlanego. Zastępuje więc ono postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, które powinno poprzedzać rozpoczęcie budowy obiektu wymagającego takiego pozwolenia (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego). W sprawach o pozwolenie na budowę krąg osób uznawanych za strony został zawężony w stosunku do ogólnej regulacji z art. 28 k.p.a. przepisem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym ostatnim przepisem stronami takich postępowań są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten został zdefiniowany przepisem art. 3 pkt 20 prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z faktu budowy przedmiotowego w sprawie budynku przy granicy z działką nr B. wynikają oczywiste ograniczenia w sposobie zagospodarowania tej działki (np. co do miejsca usytuowania na niej nowo budowanych budynków). Działka nr B. znajduje się więc w obszarze oddziaływania obiektu wybudowanego przez J.S. a D.S., jako jej właściciel, byłby stroną w sprawie o pozwolenie na budowę tego obiektu. skoro miałby on więc interes prawny na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, to tym bardziej ma on taki interes na podstawie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a. co do wyniku sprawy, który zastępuje brakujące pozwolenie na budowę. Postępowanie o wymierzenie opłaty legalizacyjnej może doprowadzić do skutku identycznego jak pozwolenie na budowę (art. 49 ust. 4 prawa budowlanego), a więc wynik tego postępowania dotyczy prawnego interesu D.S., co – zgodnie z art. 28 k.p.a. – dawało mu przymiot strony. Przymiot ten, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., obejmuje również postępowanie sądowoadministracyjne. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. – jest nieuzasadniony z tej przyczyny, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował tych przepisów i – wobec tego nie mógł ich naruszyć. Art. 106 § 5 p.p.s.a. wiąże się z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazującym kiedy i jakie dowody może przeprowadzać sąd administracyjny. Stanowi on, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy mogłyby więc być naruszone tylko wówczas, gdyby Sąd przeprowadzał postępowania dowodowe zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, również jest nieuzasadniony. Skarżący całkowicie gołosłownie i sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem podniósł, że organ I instancji uzasadnił, iż budowa nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Oceny takiej oraz odpowiedniego jej wyrażenia w uzasadnieniu decyzji nie spełnia ogólnikowe stwierdzenie, że "w wyniku przeprowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego uznał możliwość zalegalizowania przedmiotowego budynku gospodarczego". Również oczywiście nietrafny jest argument z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "budowa zgodna z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie narusza przepisów techniczno-budowlanych". Zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzona decyzją o warunkach zabudowy, jest jednym tylko z warunków zalegalizowania nielegalnej budowy (art. 48 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego). Całkiem odmiennym warunkiem jest natomiast zgodność tej budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 48 ust. 2 pkt 2). Kwestii tej nie dotyczy wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest uzasadniony. Skarżący podniósł, iż przepis ten dotyczy "działki budowlanej", zaś przedmiotowy budynek został wybudowany na gruncie rolnym. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż przepisy wymienionego rozporządzenia dotyczą każdej nieruchomości, na której zgodnie z prawem mogą być prowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 139). Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega ona oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.