IV SA/Wa 1386/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 128 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 132 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań E. Sp. z o.o. oraz [...] K. Sp. z o.o., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzającą nieważność pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rz. [...] dla potrzeb [...]i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż na wniosek [...] K. Sp. z o.o. z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego E. na korzystanie z wód do celów energetycznych [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania E. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 172/07. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy nie wyjaśniły legitymacji Spółki K. do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz nie określiły w sposób jednoznaczny jaką wadą dotknięta jest kontrolowana decyzja Starosty [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005 r. z uwagi na brak instrukcji gospodarowania wodą i tym samym niezatwierdzenie jej w pozwoleniu wodnoprawnym, co oznacza że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ drugiej instancji uznał, że Wojewoda [...] nie zastosował się w pełni do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 w Warszawie, a przede wszystkim nie wyjaśnił statusu Spółki K. do występowania w charakterze strony, a wydając decyzję nie określił czy wydaje ją na wniosek strony czy z urzędu. Natomiast podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że niezatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą jest rażącym naruszeniem przepisu art. 128 ust. 3 Prawa wodnego, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W myśl przepisu art. 128 ust. 3 w/w ustawy instrukcja gospodarowania wodą jest integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia, a jej zatwierdzenie jest obligatoryjne, nie pozostawione do uznania organowi. Wskazując na konieczność zajęcia stanowiska w kwestii uprawnienia Spółki K. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzją z dnia [...] maja 2008 r. w/w decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, E. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Ponadto skarżąca wniosła o zawarcie w wyroku wytycznych dla organów administracyjnych, dopuszczających możliwość zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą w odrębnej decyzji. Podniesiono, iż zgodnie z art. 131 ust. 1 Prawa wodnego w brzmieniu z dnia wydania decyzji ([...] marca 2005 r.) do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego należało dołączyć jedynie: operat wodnoprawny, opis prowadzenia działalności w języku nietechnicznym oraz, w zależności od sytuacji, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został sporządzony. Przepis ten nie wymagał załączenia instrukcji gospodarowania wodą. Nadto przepis art. 132 ust. 9 pozwalał organowi wydającemu pozwolenie wodnoprawne na odstąpienie od niektórych wymagań dotyczących operatu, z wyjątkiem wymagań określonych w ust. 8, które nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 Na rozprawie w dniu 3 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował wnioski skargi, wskazując, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej punktu drugiego uzasadnienia, w którym organ przesądził, że niezatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą w pozwoleniu wodnoprawnym jest rażącym naruszeniem przepisu art. 128 ust. 3 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę na skutek słuszności zarzutów w niej podniesionych, jak i przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jak i decyzja Wojewody [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i jako dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wyeliminował je z obrotu prawnego stwierdzając ich nieważność. Odnosząc się w pierwszej kolejności do decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 kpa organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie, wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 kpa. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wydanie przez organ na podstawie tego przepisu decyzji kasacyjnej, uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i Sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco (por. uchwała SN z dnia 16 stycznia 1997 r., sygn. akt III ZP 5/96; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79; wyrok NSA z dnia 25 maja 1983 r, sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983/1/38). Decyzja kasacyjna może więc być podjęta tylko w sytuacjach, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy obowiązany jest wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. W niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - organ odwoławczy w żaden sposób nie był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, czyli decyzji o wyjątkowym charakterze. Z uwagi na wskazaną powyżej zasadę dwuinstancyjności, organ ten sam winien był rozstrzygnąć o tym, czy Spółka K. była podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Wyjaśnienie tej kwestii sprowadzało się do ustalenia, czy w/w Spółka miała interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, iż organ nie wskazał czy legitymację K. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywodzi z treści art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, który wprost stanowi jakie podmioty są stronami postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (w tym m. in. właściciel urządzenia wodnego), czy też z zasad ogólnych - art. 28 kpa. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż nie może ujść uwadze, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego nie obowiązywał w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego.Przepis ten Sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 został dodany ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087), co oznacza, że nie mógł on mieć zastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2005 r, a zatem jak stwierdził Sąd we wskazanym wyroku - ustalenie kręgu podmiotów w tym postępowaniu odbywało się na podstawie art. 28 kpa. Ponadto Sąd w wyroku tym wskazał, że jeżeli w ocenie organu administracji w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego również co do zakresu podmiotów posiadających przymiot strony, winien on jednoznacznie wykazać interes prawny spółki K. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podkreślił, iż okoliczność ta powinna być w pierwszej kolejności wyjaśniona przez organ albowiem, jak wynika z treści art. 157 § 2 kpa postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu albo na żądanie strony. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę ponownie, tj. po uchyleniu wskazanym powyżej wyrokiem poprzedniej decyzji, stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., iż nie jest istotne w sprawie eksponowanie i rozstrzyganie problemu statusu K. do występowania w charakterze strony, bowiem istnieje możliwość rozpatrywania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tak na wniosek strony, jak i z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Powyższe okoliczności nakazują stwierdzić, iż Wojewoda [...] przy ponownym wydawaniu decyzji nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2007 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 172/07, dopuszczając się tym samym naruszenia zasady związania organu oceną prawną, przyjętą w art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji w toku ponownego rozpoznawania sprawy związany jest zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w orzeczeniu uchylającym poprzednią decyzję organu. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97 Lex Nr 47275). Należy podkreślić, iż ustawodawca na gruncie art. 153 P.p.s.a. w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku Sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu. W sprawie niniejszej Wojewoda [...] nie tylko, że nie wyjaśnił kwestii legitymacji Spółki K. do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego według wskazań zawartych w wyroku Sądu, ale wskazania te uznał za nieistotne z tego powodu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej może być prowadzone z urzędu, jak i na wniosek. Istotnie, wedle art. 157 § 2 kpa wszczęcie postępowania nieważnościowego może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, to jednak w każdym z tych przypadków organ nie jest zwolniony od ustalenia wszystkich podmiotów mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem powyższe stwierdzenie organu o braku konieczności badania przymiotu strony Spółki "K." pozostaje w wyraźniej sprzeczności z wiążącymi organ wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 3 kwietnia 2007r., sygn. IV SA/Wa 172/07 i jest z tego względu niedopuszczalne. Ponadto należy podnieść, iż rażąco wadliwe jest stanowisko organów obu instancji co do interpretacji art. 128 ust. 3 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...]. Organy uznały, iż niezatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą w pozwoleniu wodnoprawnym jest rażącym naruszeniem art. 128 ust. 3 Prawa wodnego, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w myśl tego przepisu instrukcja jest integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów i jej zatwierdzenie jest obligatoryjne, a nie pozostawione do uznania organowi. Zdaniem organu zatwierdzenie instrukcji w odrębnej decyzji możliwe jest tylko w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 133 Prawa wodnego. Sąd podkreśla, iż art. 128 ust. 3 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę [...] (tj. [...] marzec 2005 r.) dopuszczał możliwość zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą w odrębnej decyzji przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne. Ustawodawca przewidując tego rodzaju odstępstwo od ogólnej zasady tj. zatwierdzania instrukcji w pozwoleniu wodnoprawnym, nie ustanowił żadnych ograniczeń na skorzystanie z możliwości dokonania zatwierdzenia instrukcji w odrębnej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 1386/08 Słusznie podniosła strona skarżąca, iż również art. 132 ust. 9 Prawa wodnego pozwalał organowi wydającemu pozwolenie wodnoprawne na odstąpienie od niektórych wymagań dotyczących operatu, z wyjątkiem wymagań określonych w ust. 8 tj. dotyczących poboru wód podziemnych oraz odwodnienia zakładu górniczego. W świetle przytoczonych okoliczności stwierdzić należy nieważność decyzji organów obu instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 153 P.p.s.a oraz art. 128 ust. 3 Prawa wodnego w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Starosty [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt. 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 w/w ustawy.