II OSK 1706/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 783/08 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Gl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...] Starosta Mikołowski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" S.A. w Katowicach – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych – jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej w M. przy ul. [...] na działce nr [...], kategoria I. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J. D. (K.) oraz K. i B. S.. W obydwu odwołaniach podniesiono zarzut, że realizacja inwestycji spowoduje "całkowite zasłonięcie" działek leżących powyżej niej, a więc działek odwołujących się, które na skutek tego utracą dotychczasowy widok, a więc i atrakcyjność cenową. Nadto J. D. (uzupełniając odwołanie pismami z dnia [...] lutego 2008 roku i [...] kwietnia 2008 roku) wskazała na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który teren dzielnicy Kamionka (działka nr [...] o powierzchni 8378 m2) definiuje, jako teren mieszkaniowo-usługowy (brutto) o niskiej intensywności zabudowy. Zdaniem odwołującej się zamierzona inwestycja narusza także art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przy zagospodarowaniu przestrzeni należy zachować klimat i charakter lokalnej zabudowy oraz uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. J. D. podniosła także, że decyzja narusza § 12 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia 30 listopada 2004 roku), zgodnie z którym nowo projektowane obiekty muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Poinformowała także o istnieniu na działce nr [...] naturalnego źródła wody i podkreśliła protesty mieszkańców dzielnicy Kamionka przeciwko zabudowie szeregowej dzielnicy. Zdaniem odwołującej się na spornym terenie powinna być dopuszczalna zabudowa bliźniacza i wolnostojąca. Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, Nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania z uwzględnieniem stanowiska stron poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego inwestor spełnił wymagania opisane w art. 32 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a organ dopełnił czynności przewidzianych art. 35 ust. 1 tejże ustawy. W konsekwencji organ orzekający nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania J. D. dotyczącego niezgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym Wojewoda uznał je za nieuzasadnione. Plan przeznacza bowiem sporny teren pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe niskiej intensywności, ale nie doprecyzowuje tego pojęcia. W tej sytuacji – przy braku zakazów organ I instancji był uprawniony do uznania inwestycji za zgodną z planem. Inwestycja nie narusza także § 12 ust. 7 planu bowiem jak wynika ze złożonego projektu zagospodarowania terenu w jej sąsiedztwie znajduje się około 12 domów nawiązujących formą i kubaturą do projektowanej zabudowy szeregowej. Nie było obowiązkiem inwestora uwzględnienie ewentualnej przyszłej kanalizacji dla nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie, a jedynie uwzględnienie kanalizacji deszczowej i sanitarnej dla projektowanego osiedla i obowiązek ten został dopełniony. Z załączonej przez inwestora dokumentacji geotechnicznej wynikają jedynie warunki wodne na działce inwestora, ale dokumentacja ta nie przewiduje szczegółowego rodzaju postępowania z nimi związanego. Odnosząc się do podniesionego w obu odwołaniach zarzutu przysłonięcia przez planowaną inwestycję działek leżących powyżej organ odwoławczy wskazał na ukształtowanie terenu powodujące, że sporna inwestycja znajduje się poniżej nieruchomości odwołujących i w żaden sposób nie może ich przesłaniać. Nadto podkreślono zgodność usytuowania projektowanych obiektów z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła J. D., uzupełniając ją następnie pismami z dnia 16 lipca 2008 roku i 8 grudnia 2008 roku, podnosząc zarzuty: 1. naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez nieustalenie normy prawnej obowiązującej w prawie miejscowym w zakresie zdefiniowania pojęcia "intensywność zabudowy" używanego w uchwale nr XXVIII/416/2004 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 30 listopada 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Mikołowa, pomimo że uchwała zawiera taką normę, 2. naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez nieustalenie normy prawnej zawartej w § 4 pkt 7 i § 12 pkt 7 uchwały nr XXVIII/416/2004 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 30 listopada 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Mikołowa, a w szczególności poprzez nieustalenie w pełni treści normy prawa miejscowego w zakresie pojęć "intensywność zabudowy" oraz "nawiązują skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio do obiektów sąsiadujących", 3. naruszenia art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie słusznego interesu strony, polegające na nieustaleniu intensywności zabudowy planowanej inwestycji i działek sąsiednich i wzajemnej relacji tych wielkości oraz nie zbadaniu, czy nowo projektowane obiekty kubaturowe nawiązują skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowana inwestycją, 4. naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie działań zmierzających do wzrostu zaufania strony do organów administracji polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności wskazane w punkcie trzecim skargi, 5. naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego na okoliczność ustalenia intensywności zabudowy oraz ustalenia czy nowo projektowane obiekty kubaturowe nawiązują skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, mimo, iż są to wiadomości specjalne z zakresu architektury i urbanistyki, których nie posiada przeciętny człowiek, 6. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn nie przeprowadzono dowodów na okoliczności wymienione w punkcie 3 skargi i z jakich przyczyn zrezygnowano z dowodu z opinii biegłych na okoliczność wymienioną w punkcie 5 skargi, 7. naruszenia § 4 pkt 7 i § 12 punkt 7 uchwały nr XXVIII/416/2004 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 30 listopada 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Mikołowa poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegające na uznaniu, że prawo miejscowe nie definiuje pojęcia "intensywność zabudowy" i nie pozwala ustalić, która zabudowa charakteryzuje się niską bądź wysoką intensywnością oraz poprzez niedokonanie analizy sformułowań zawartych w § 12 pkt 7 uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania "[...]" Spółka Akcyjna w Katowicach także wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 27 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Gl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji właściwy organ wydaje pozwolenie na budowę po dokonaniu czynności określonych w art. 35 ust. 1 i stwierdzeniu, że wymagania określone w tym przepisie zostały spełnione, a składający wniosek inwestor spełnia warunki z art. 32 ust. 4 ustawy. Organ nie jest uprawniony w takiej sytuacji do odmowy wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, zostały spełnione wymagania określone art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 ustawy. Z odwołania i skargi wynika, że zagadnieniem spornym w sprawie była zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie bowiem zarzuty skarżącej w istocie sprowadzały się do kwestionowania zgodności z planem i dotyczyły naruszenia regulacji zawartej w § 4 pkt 7 i § 12 pkt 7 obowiązującego planu. W powyższym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, należy stwierdzić, że na terenie, na którym znajduje się działka inwestora nr [...] (dzielnica Kamionka) obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Mikołowa nr XXVII/416/2004 z dnia 30 listopada 2004 roku (Dz. U. Woj. Śląskiego nr 6, poz. 102 z 13 tycznia 2005 roku). Zgodnie z planem działka usytuowana jest w jednostce określonej symbolem 84MNU – tereny mieszkaniowo-usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy, a jej część przy ul. [...] określono symbolem K36D – ulica dojazdowa do adaptacji. Dla jednostki 84MNU, na której przewidziano realizację inwestycji, podstawowe przeznaczenie to adaptacja i projektowanie stref budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o niskiej intensywności z podstawowymi usługami, maksymalna wysokość zabudowy 9 m od poziomu gruntu do kalenicy dachu, konieczność zapewnienia miejsc parkingowych dla potencjalnych klientów. W § 12 ust. 7 plan stanowi, że w jednostce 84MNU nowo projektowane oraz rozbudowywane obiekty kubaturowe muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, a w § 4 ust. 7 określa, że przez wskaźnik intensywności należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji naziemnych budynku do powierzchni działki. Stosownie do art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, oznacza to zgodność z przeznaczeniem terenu objętego zapisem 84MNU, a tym samym z § 12 ust. 7. W ocenie Sądu, należy jednak podkreślić, że wymagana zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza brak sprzeczności, a wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 w części dotyczącej zgodności z planem powinna następować przy uwzględnieniu zasady prawa, jaką jest zadeklarowana w art. 4 ustawy wolność budowlana. Wolność budowlana – stosownie do brzmienia powołanego wyżej przepisu – przysługuje każdemu dysponującemu nieruchomością gruntową na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy nie jest bowiem prawem absolutnym i podlega ograniczeniom między innymi przeznaczeniem i określeniem zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże ograniczenie prawa zabudowy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostało ustanowione prawem, w tym planem miejscowym. Ograniczeń tych nie można domniemywać. Zabudowa nieruchomości jest możliwa tylko pod warunkiem jej zgodności z prawem, w tym z ustaleniami planu miejscowego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa nie tylko przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania, ale także warunki zabudowy. Plan dla jednostki 84MNU, jako przeznaczenie podstawowe przewidział budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o niskiej intensywności. W świetle art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek jednorodzinny należy rozumieć także budynek w zabudowie bliźniaczej szeregowej lub grupowej. Skoro więc obowiązujący plan nie wykluczył zabudowy szeregowej na przedmiotowym terenie należy uznać ją za dopuszczalną pod warunkiem spełnienia wymagania "niskiej intensywności". W obowiązującym planie na terenie dzielnicy Kamionka nie określono jednak wysokości tego wskaźnika, podając jedynie sposób jego wyliczenia (§ 4 pkt 7). Sam sposób wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, co jest wykonalne, o czym przekonują stanowiska skarżącej i inwestora, zdaniem Sądu, nie upoważnia jednak do uznania wyliczonego wskaźnika za niski lub wysoki. Z kolei § 12 ust. 7 planu stanowi jedynie o tym, że nowo projektowane obiekty kubaturowe muszą nawiązywać skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Przepis ten więc nie odnosi się bezpośrednio do wskaźnika intensywności zabudowy, a we wskazanym w nim zakresie inwestycja odpowiada tym wymogom (wielkość, gabaryty, usytuowanie na działce, która w dacie wydania decyzji stanowiła całość), czego skarżąca nie kwestionowała. Nadto, zdaniem Sądu I instancji, wyliczenie wskaźnika intensywności zabudowy przez skarżącą jest wadliwe, bowiem zostało dokonane w oparciu o nieistniejący w dacie wydawania decyzji ostatecznej stan faktyczny, to jest przy przyjęciu potencjalnego podziału działki inwestora. Zdaniem Sądu, należy uznać to za niedopuszczalne, podobnie jak ustalenie, nie wynikające z planu, jaki wskaźnik zabudowy jest wskaźnikiem wysokim. Oba działania mają, w ocenie Sądu I instancji, orzekającego charakter rozszerzającej wykładni planu. Skoro przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami ustawy Prawo budowlane (w tym rozporządzeniami wykonawczymi), to zdaniem Sądu I instancji, skarga nie mogła zostać uwzględniona, mimo pewnej niepełności uzasadnienia zaskarżonej decyzji i całkowitego braku odniesienia się w odpowiedzi na skargę, która jest pismem procesowym, do zarzutów skargi. Uchybienia te jednak, zdaniem Sądu, nie miały wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła J. D. podnosząc zarzuty: 1. naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na nieustaleniu, iż konieczne jest powołanie biegłego na okoliczność ustalenia intensywności zabudowy oraz ustalenia, czy nowo projektowane obiekty kubaturowe nawiązują skalą i usytuowaniem na działce do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, mimo, iż są to zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych z zakresu architektury i urbanistyki, których nie posiada przeciętny człowiek; zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, biegły mógłby dokładnie wyliczyć wskaźnik zabudowy, co mogłoby pozwolić na ustalenie, że jest on wysoki i spowodować uwzględnienie skargi w całości, 2. naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów bądź ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez nierozpoznanie istotnych elementów skargi; uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, napisane jest w sposób odbiegający od ustawowej normy, albowiem strona 3 i 4 tego uzasadnienia, w której Sąd odnosi się do zarzutów skargi nie zawiera najmniejszej wzmianki o tym, iż skarżąca wskazywała na niezbędność powołania biegłego z zakresu architektury i urbanistyki; zabieg ten, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną pozwolił następnie Sądowi nie ustosunkować się do zgłoszonego zarzutu i postępując w ten sposób Sąd naruszył swoje obowiązki, wynikające zarówno ze wskazanych powyżej przepisów ustrojowych, jak i norm regulujących postępowanie przez sądem, 3. naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treści wszystkich zarzutów skargi i ich nie przeanalizowanie, w szczególności nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu 5 skargi dotyczącego niepowołania biegłego, pomimo przyznania przez Sąd niemożności ustalenia czy wskaźnik intensywności zabudowy planowanej inwestycji jest niski, czy wysoki oraz ogólnikowego wskazania, że Skarżąca wadliwie wyliczyła wskaźniki intensywności zabudowy przy jednoczesnym niepodaniu jaki w ocenie Sądu ten wskaźnik jest; zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, Sąd pierwszej instancji przeanalizowałby zarzuty, co umożliwiłoby odniesienie się do zarzutu dotyczącego niepowołania biegłego, który mógłby ustalić, czy wskaźnik intensywności zabudowy jest wysoki, a jego opinia mogłaby przyczynić się do uwzględnienia skargi w całości zamiast jej oddalenia, 4. naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z § 4 punkt 7 i § 12 punkt 7 oraz § 10 uchwały nr XXVIII/416/2004 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 30 listopada 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Mikołowa i art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu, związanym z nieustaleniem w pełni treści normy prawa miejscowego w zakresie pojęcia "intensywność zabudowy" oraz poprzez niedokonanie analizy sformułowań zawartych w § 12 pkt 7 uchwały, a także stwierdzenie, iż mimo występowania w akcie prawa miejscowego pojęcia "niska intensywność" nie jest możliwa jego wykładnia i ustalenie, czy wyliczony wskaźnik jest niski, czy wysoki; zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, gdyby Sąd pierwszej instancji zauważył, iż organy administracji nie podjęły chociażby próby ustalenia treści normy prawnej, wynikającej ze wskazanych powyżej zapisów uchwały Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 30 listopada 2004 roku, to niewątpliwie wydałby wyrok uwzględniający skargę; w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną takie postępowanie Sądu wskazuje na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych powyżej, polegające na akceptacji faktu, iż organy administracji nie podjęły trudu ustalenia treści normy prawa materialnego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zarzut opisany w punkcie 1 skargi kasacyjnej). Wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia wymienionych wyżej przepisów w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego w celu ustalenia, czy projektowane budynki skalą i usytuowaniem nawiązują do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. To z kolei, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, pozwoliłoby biegłemu dokładnie wyliczyć wskaźnik zabudowy i ustalić czy jest on wysoki. Stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja zlokalizowana jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego. Jest to uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia 30 listopada 2004 roku, Nr XXVIII/416/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mikołowa. Działka, na której realizowana jest inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym 84MNU. Z § 11 przytoczonego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że są to tereny mieszkaniowo – usługowe o niskiej intensywności. Plan ten w § 4 pkt 7 zawiera definicję pojęcia "intensywność zabudowy", jednakże w istocie nie jest to definicja tego pojęcia, tylko wskazanie sposobu, w jaki wylicza się intensywność zabudowy. W istocie więc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest luka prawna. Plan odwołuje się do pojęcia "intensywność zabudowy" nie definiując go. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie doprowadziłoby do ustalenia, czy wynikająca z projektu budowlanego intensywność zabudowy jest intensywnością średnią, czy też przekracza tę wartość. Biegły mógłby wyłącznie wyliczyć intensywność zabudowy w sposób podany w § 4 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalając, iż wynosi ona np.: 55%. Biegły nie mógłby natomiast stwierdzić, czy jest to zabudowa o małej, średniej, czy też wysokiej intensywności. Aby to stwierdzić musiałby wcześniej ustalić kryterium wyróżniające zabudowę małej, średniej i wysokiej intensywności. Nie byłoby to kryterium wynikające z przepisu prawa, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko kryterium ustalone samodzielnie przez biegłego na podstawie przyjętych przez niego założeń. Byłby to w istocie biegły, który nie rozstrzyga kwestii faktycznych tylko kwestie prawne. Powoływanie biegłego w celu rozstrzygania kwestii prawnych jest niedopuszczalne. Kwestie prawne muszą być samodzielnie rozstrzygane przez organy administracji oraz sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy rozstrzygnięcia. Zaniechanie przez organy administracji powołania biegłego w celu ustalenia intensywności zabudowy planowanej inwestycji nie było uchybieniem. Tym samym nie było uchybieniem Sądu I instancji nieuchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu. Zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku (zarzuty opisane w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej). Wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia tych przepisów w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku jej argumentu o konieczności powołania biegłego z zakresu architektury i urbanistyki i nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do tego argumentu. Przytaczając zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnie nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że skarżąca podnosiła argument o konieczności powołania biegłego z zakresu architektury i urbanistyki. Stanowi to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego wynika dla sądu administracyjnego obowiązek przytoczenia zarzutów podniesionych w skardze. Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, by mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł do argumentu, iż brak jest podstaw do powołania biegłego w celu ustalenia wskaźnika zabudowy. Na stronie 6 uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem co następuje: "Sam sposób wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, co jest wykonalne o czym przekonują stanowiska skarżącej i inwestora, nie upoważnia jednak do uznania wyliczonego wskaźnika za niski lub wysoki." Wprawdzie jest to odniesienie się do argumentu skarżącej w sposób bardzo skrótowy, jednakże oddaje ono istotę rzeczy. Jak to już zostało wyżej wskazane w oparciu o opinię biegłego nie można ustalić, czy wskaźnik intensywności jest średni, czy też nie. Jest to bowiem kwestia prawna, a nie faktyczna, do rozstrzygania której biegły nie jest uprawniony. Sąd I instancji nie odniósł się do argumentu skarżącej dotyczącego konieczności powołania biegłego w celu ustalenia, czy projektowane obiekty nawiązują skalą i usytuowaniem do obiektów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Uchybienie to jednak nie jest na tyle istotne, by mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną poczynienie ustaleń w tym przedmiocie nie wymagało powołania biegłego. Pracownik organu administracji architektoniczno – budowlanej, zajmujący się rozpatrywaniem wniosków o wydanie pozwoleń na budowę, posiada wystarczającą wiedzę do dokonania oceny tego rodzaju okoliczności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ocena taka została dokonana. Skarżąca poza ogólnymi stwierdzeniami, że istnieją wątpliwości, czy inwestycja nawiązuje skalą i usytuowaniem do zabudowy na działkach sąsiednich oraz stwierdzeniem, iż należy skorzystać z wiedzy biegłego, nie przedstawiła argumentów, które uprawdopodabniałyby, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną nieprawidłową. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z § 4 pkt 7, § 12 pkt 7 i § 10 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 30 listopada 2004 roku, Nr XXVIII/416/2004 oraz art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (zarzut opisany w punkcie 4 skargi kasacyjnej). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd nie ustalił treści normy prawa miejscowego, jakim jest pojęcie "intensywność zabudowy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Jak to zostało już wcześniej wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego istnieje luka prawna. Nie ma w nim w istocie zdefiniowanego pojęcia "intensywności zabudowy". Wskazano sposób obliczania intensywności zabudowy, jednakże nie określono kryteriów rozgraniczenia między zabudową o intensywności, małej, średniej i wysokiej. Nie wskazano, że zabudowa o małej intensywności, to np. zabudowa do 35 % powierzchni działki, średnia do 45 % powierzchni działki a wysoka powyżej 45 % powierzchni działki. Ustalanie tego rodzaju kryteriów w drodze wykładni przez są administracyjny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe. Nie byłaby to bowiem wykładnia przepisów prawa, tylko jego tworzenie. Nie można ustalić tego kryterium na podstawie wykładni literalnej przepisów planu. Nie można też ustalić go przy wykorzystaniu wykładni systemowej. Nie ma bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również w innych przepisach prawa zapisów, do których można byłoby nawiązać przy dokonywaniu takiej wykładni. Nie jest również możliwe wykorzystanie do tego celu wykładni funkcjonalnej. Z funkcji przepisu nie da się bowiem wywieść przedmiotowego kryterium. Organ administracji lub Sąd musiałby arbitralnie przesądzić, jakie kryterium należy przyjąć, wchodząc w rolę prawodawcy. Ustalenie kryteriów rozgraniczających zabudowę o intensywności, małej, średniej i wysokiej może nastąpić wyłącznie na skutek działań podjętych przez lokalnego prawodawcę, poprzez umieszczenie ich w treści miejscowego planu. Zasada racjonalności prawodawcy nie stoi w sprzeczności z możliwością pojawienia się luk w stanowionym przez prawodawcę prawie. W sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa, co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy "średniej intensywności" nie można uznać, że zatwierdzony przez organy administracji projekt budowlany jest sprzeczny z wymogiem zabudowy "średniej intensywności". Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.