IV SA/Wa 1430/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Miasta i Gminy G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1430/08 Uzasadnienie Pismem datowanym na [...] stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. działając w imieniu Miasta i Gminy G. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze (zabudowa mieszkaniowa, usługowa, infrastruktura techniczna i tereny komunikacyjne) [...] ha gruntów rolnych klasy III położonych na terenie wsi W. i wsi T. w gminie G. We wniosku wskazano, że wszystkie grunty objęte wnioskiem stanowią własność indywidualną. Podniesiono, iż Rada Gminy w G. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi W. i części wsi T. Projekt tego planu został opracowany zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie tego terenu pod rozwój zabudowy mieszkaniowej, usługowej, infrastruktury technicznej i terenów komunikacyjnych. Przeznaczenie to wynika z sąsiedztwa drogi wojewódzkiej nr [...], ze stałego ograniczania działalności rolniczej w tej części gminy i jej potrzeb rozwojowych oraz oczekiwań społeczności lokalnej. Wniosek Miasta i Gminy G. został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izbę Rolniczą. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych", w wyniku rozpoznania wniosku odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych terenów, oznaczonych na stanowiących część wniosku załącznikach graficznych w skali 1:1000 i 1:2000 konturem koloru czarnego z jasnozielonym i ciemnozielonym, pomarańczowym żółtym oraz jasnoszarym i ciemnoszarym tłem. Miasto i Gmina G. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy z wniosku Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r, odmawiającą wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych terenów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, źe wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne klasy III są położone w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi, stanowiąc zwarte kompleksy uprawowe o bardzo wysokim potencjale produkcyjnym. Wskazano, że na terenie gminy G. jest ponad 73% gruntów klas IV-VI, na których powinny być lokalizowane planowane inwestycje. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnosząc się do kwestii zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. zaznaczył, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i jest ono oceniane przez wojewodę w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, a nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów. W ocenie organu odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie przedmiotowych terenów na cele nierolnicze nie spowoduje chaosu w ich zainwestowaniu, ponieważ - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje burmistrz. Podniesiono również, że zasady lokalizacji dróg reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem w tym zakresie nie jest wymagane wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto i Gmina G. zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów lepszych niż III klasa ma wyjątkowy charakter, naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz naruszenie art. 80 k. p. a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż nie ma możliwości dalszego rozwoju wsi W. bez przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze. W ocenie skarżącego organ nie wykazał, że grunty objęte wnioskiem są położone w rejonie o korzystnych dla produkcji rolniczej warunkach przyrodniczo-glebowych. Wręcz przeciwnie - grunty te są podmokłe, z licznymi oczkami wodnymi, poprzecinane przez rowy odprowadzające nadmiar wód, co utrudnia uprawy, stąd wysoka, III klasa bonitacyjna gruntu, nie zawsze musi iść w parze z ekonomiczną możliwością jego wykorzystania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola decyzji dokonywana jest pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 4 tej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek burmistrza i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) marszałka województwa. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów k. p. a., jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. podlegają uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k. p. a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności z zakresu prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele lub użytkownicy wieczyści. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Brak takiej zgody ogranicza dysponowanie własnością, utrudniając obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwiając ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku Miasta i Gminy G. są także wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem. Organ orzekający w sprawie, nie ustalił wszystkich stron postępowania i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28 k. p. a., art. 10 § 1 k. p. a. i art. 61 § 4 k. p. a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto podnieść należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k. p. a. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie odnosi się do opinii wyrażonej w sprawie przez Marszałka Województwa [...] datowanej na 9 kwietnia 2008 r. Ponadto orzekający w sprawie organ w sposób dowolny przyjął, że skoro na terenie gminy G. jest ponad 73% gruntów klas IV-VI, to na nich winny być zlokalizowane planowane inwestycje. Nie dokonał przy tym charakterystyki terenów nie objętych wnioskiem, a położonych na terenie gminy G. i nie przedstawił cech tych terenów przemawiających za możliwością ich zainwestowania. Grunty objęte wnioskiem są to użytki rolne klasy III, zgodnie zaś z brzemieniem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powyższy przepis nie wyłącza jednak możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klasy III, co wynika wprost z brzmienia art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie spoczywa więc na Ministrze Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który zobligowany jest podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny wsi W. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 k. p. a., 77 § 1 k. p. a. i art. 107 § 3 k. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia nie pozwalają na ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych wnioskiem mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów orzekających będzie ustalenie wszystkich osób mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto należy ponownie rozważyć, z uwzględnieniem argumentacji podawanej przez wnioskodawcę, czy istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p. p. s. a.