II GSK 380/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych J. S.A. z siedzibą w W. oraz Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1567/08 w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw 1) oddala obydwie skargi kasacyjne, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1567/08, uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Agencji Rezerw Materiałowych (dalej także jako Agencja lub ARM) z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Od dnia 30 lipca 2007 r. do 3 sierpnia 2007 r. w magazynach J. S.A. odbyła się pozaplanowa kontrola przeprowadzona przez Zespół Kontrolny ARM, działający na podstawie upoważnienia Prezesa ARM nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Z protokołu kontroli wynikało, że kontrolujący w dniu 1 sierpnia 2007 r. dokonali sprawdzenia zgodności stanów faktycznych ze stanami ewidencyjnymi przechowywanych zapasów obowiązkowych paliw ciekłych na dzień 30 czerwca 2007 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli, kontrolujący stwierdzili, że w zapasach istnieją niedobory oleju napędowego oraz benzyny silnikowej. Z kontroli stanu zapasów obowiązkowych paliw sporządzono protokół z dnia 2 sierpnia 2007 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy ARM wydała w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję, którą powołując się na przepisy art. 63 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 16 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343 ze zm.), dalej: ustawa o zapasach oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594), dalej: ustawa o rezerwach a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., wymierzyła skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 461.695.807,26 zł za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. S.A. Minister Gospodarki wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzję, którą, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, uchylił decyzję ARM z dnia [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej oraz ustalił karę pieniężną w wysokości 452.045.537,36 zł. Organ, powołując się na przepisy art. 63 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 1 ustawy o zapasach oraz na § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości (Dz. U. Nr 81, poz. 547), stwierdził, że skarżąca spółka zobowiązana była systematycznie powiększać gromadzone zapasy, w okresach kwartalnych. Wobec uchylania się od wypełniania powyższego obowiązku, w spółce przeprowadzona została kontrola, której przedmiotem był stan zapasów na dzień 30 czerwca 2007 r. Odnosząc się do sposobu wyliczenia wysokości kary, Minister Gospodarki uznał, że ARM wadliwie oparła się na przeciętnych cenach stosowanych przez P. S.A w sierpniu 2007 r., a nie na podstawie cen sprzedaży paliw stosowanych przez producenta lub handlowca w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązków. Minister uznał, że powyższe działanie ARM, w świetle art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach było nieuzasadnione. Minister Gospodarki stwierdził, iż przyjmując dzień 2 sierpnia 2007 r. za dzień stwierdzenia niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy o zapasach, z uwagi na fakt, że spółka dokonywała sprzedaży paliw odbiorcom stosując różne ceny, wyliczona została średnia cena sprzedaży dla benzyn i oleju napędowego na podstawie wszystkich faktur sprzedaży zrealizowanej w dniu 2 sierpnia 2007 r. Organ dokonał także przeliczenia wysokości kary na podstawie cen sprzedaży paliw stosowanych w dniu 2 sierpnia 2007 r. przez spółkę. Po dokonaniu obliczeń organ odwoławczy wskazał, że w przypadku określenia wysokości kary w odniesieniu do niedoboru benzyny silnikowej, ze względu na zakaz reformationis in peius zastosowanie powinny mieć wyliczenia dokonane przez ARM w decyzji wydanej w I instancji (109.073.779,42 zł) jako korzystniejsze dla spółki. Natomiast w przypadku określenia wysokości kary za niedobór oleju napędowego Minister Gospodarki dokonał wyliczeń na podstawie cen sprzedaży paliw stosowanych przez spółkę, udokumentowanych w postępowaniu odwoławczym i ustalił karę w tym zakresie w wysokości 342.971.757,94 zł. Odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej dotyczących przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, Minister Gospodarki stwierdził, iż dokumentacja zgromadzona w trakcie prowadzonego postępowania przed organami była wystarczająca do wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających znaczenie w sprawie. Na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 r. J. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd ten skargę uwzględnił, jednakże nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 75 § 1 zd. 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 i 5 ustawy o zapasach i art. 268a k.p.a., które polegać miało na oparciu decyzji organów obu instancji na ustaleniach kontroli dokonanej bez stosownego upoważnienia. Zdaniem Sądu w stanie prawnym obowiązującym w chwili kontroli Prezes ARM miał pełne prawo do udzielenia pracownikowi ARM (w tym głównemu księgowemu Agencji) stosownego upoważnienia, na podstawie którego osoba ta władna była do upoważnienia pracowników ARM do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącego przedsiębiorcy. Sąd pierwszej instancji podał, że z akt sprawy wynikało, iż pracownicy Zespołu Kontrolnego ARM, przeprowadzając w siedzibie spółki pozaplanową kontrolę rezerw paliwowych, działali na podstawie upoważnienia Prezesa ARM nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., udzielonego przez J. L. - głównego księgowego ARM, która z kolei działała w oparciu o udzielone jej pełnomocnictwo z dnia 2 lipca 2007 r., wystawione przez Prezesa ARM. Z dokumentu tego pełnomocnictwa wynikało zaś, że Prezes ARM udzielił J. L. upoważnienia m.in. do zastępowania Prezesa ARM podczas jego nieobecności i prowadzenia w tym czasie wszystkich spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych ARM posiada osobowość prawną. Prezes ARM jest organem wykonawczym i zarządzającym Agencji (art. 11 ust. 3 cyt. ustawy). Z kolei statut ARM, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, stanowił w § 5 ust. 1 iż Prezes ARM reprezentuje ją na zewnątrz i ponosi odpowiedzialność za realizację zadań określonych ustawami. Z unormowań zawartych w powołanych przepisach ustawy i statutu Sąd pierwszej instancji wywiódł, iż Prezes ARM miał pełne prawo do udzielania upoważnień innym pracownikom ARM do zastępowania Prezesa w zakresie określonym w upoważnieniu. W ocenie Sądu pozostają w tej sytuacji bez znaczenia zarówno obostrzenia przewidziane przez przepis art. 268a k.p.a., jak i okoliczności związane ze zmianą statutu ARM w dniu 1 sierpnia 2008 r. Mając na względzie powyższe WSA uznał, że pełnomocnictwo udzielone J. L. przez Prezesa ARM upoważniało główną księgową Agencji do prowadzenia, w czasie nieobecności Prezesa ARM, wszystkich spraw zastrzeżonych do jego kompetencji, a w konsekwencji, decyzje organów obu instancji nie zostały oparte na ustaleniach kontroli dokonanej bez stosownego upoważniania. Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż dyspozycja art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach obejmowała również stan przejściowy określony w art. 71 cyt. ustawy. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska zgodnie z którym cały okres przejściowy, o którym mowa w art. 71 ustawy o zapasach, nie był objęty jakąkolwiek sankcją administracyjną. Przechodząc do oceny decyzji nakładających karę pieniężną Sąd wskazał że w przepisie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, stanowiącym podstawę do nałożenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej, ustawodawca ograniczył się wyłącznie do wskazania, o jaki rodzaj obowiązku chodzi. W przypadku art. 5 ustawy chodziło o obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, zaś w przypadku art. 24 o obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach. ARM nałożyła bowiem karę pieniężną za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 5, a więc obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw, w terminach i ilości przewidzianej w ustawie o zapasach, tj. terminach i wielkościach określonych w art. 71 tej ustawy. Stąd też brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzje organów obu instancji, wydane zostały bez podstawy prawnej. WSA uznał też, że organy obu instancji, dopuściły się naruszenia przepisów prawa z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że podstawą wyliczenia wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącą spółkę był art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach, który stanowił, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 7, 8 i 20, wylicza się na podstawie cen sprzedaży paliw, w zakresie których nastąpiło naruszenie przepisów ustawy, stosowanych przez producenta lub handlowca w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązków, a w przypadku niemożności zastosowania tych cen, na podstawie przeciętnych cen stosowanych, w danym miesiącu, przez producenta lub handlowca posiadającego największy udział w krajowym rynku paliw. Zdaniem Sądu dla prawidłowego wyliczenia wysokości kary niezbędne było zatem precyzyjne ustalenie "dnia stwierdzenia niedopełnienia obowiązków". Brzmienie art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach wskazało według Sądu na dzień w którym ujawniono niedobór w ilości zgromadzonych przez skarżącą zapasów obowiązkowych paliw ciekłych. Sąd uznał, że twierdzenie Ministra Gospodarki, iż data sporządzenia protokołu kontroli przez Zespół Kontrolny ARM (2 sierpnia 2007 r.) jest datą, w której ustalono wielkość niedoboru zapasów obowiązkowych paliw ciekłych, utrzymywanych przez skarżącą spółkę, nie miało uzasadnienia w treści protokołu. Z protokołu kontroli wynikało bowiem, że kontrolujący dokonali ustalenia prawidłowości naliczenia zapasów obowiązkowych na 30 czerwca 2007 r. (pkt 7.2. Protokołu). Kontrolujący stwierdzili w pkt 7.3. Protokołu, iż w dniu 1 sierpnia 2007 r. dokonali sprawdzenia zgodności stanów faktycznych ze stanami ewidencyjnymi przechowywanych zapasów obowiązkowych paliw ciekłych na dzień 30 czerwca 2007 r. na podstawie: dokumentacji magazynowej z dnia 30 czerwca 2007 r. wygenerowanej z systemu komputerowego (dotyczy magazynów własnych) oraz informacji o ilości przechowywanych zapasów obowiązkowych przesłanych do ARM z poszczególnych baz magazynowych (dotyczy magazynów obcych wyszczególnionych w umowach zawartych na przechowywanie zapasów paliw). W treści protokołu nie było wzmianki na temat dokonywania obliczeń w dniu 2 sierpnia 2007 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, iż dniem stwierdzenia niedopełnienia przez skarżącą spółkę obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych był dzień 2 sierpnia 2007 r., zaś ustalenie daty ujawnienia niedoboru miało wymierne skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem jego konsekwencją było nieprawidłowe wyliczenie wysokości kary pieniężnej. W ocenie Sądu również w zakresie ustalenia cen sprzedaży paliw stosowanych przez skarżącego przedsiębiorcę w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązku, zaskarżona decyzja naruszała przepis art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach. Minister Gospodarki stwierdził bowiem, iż z uwagi na fakt, że spółka dokonywała sprzedaży paliw stosując różne ceny, wyliczona została średnia cena sprzedaży dla benzyn i oleju napędowego na podstawie wszystkich faktur sprzedaży zrealizowanej w dniu 2 sierpnia 2007 r. Zdaniem Sądu przepis art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach nie dawał podstaw do przyjęcia, że w przypadku stosowania przez skarżącego przedsiębiorcę różnych cen wobec różnych kontrahentów, organ administracji nakładający karę mógł w celu wyliczenia jej wysokości zastosować cenę uśrednioną z danego dnia. Gdyby więc ustawodawca chciał taką cenę przyjąć, to użyłby również w odniesieniu do cen stosowanych przez producenta lub handlowca podlegającego karze takich słów, jak "przeciętne ceny" lub "średnia cena". Jeżeli Minister Gospodarki miał wątpliwości co do przyjęcia właściwych podstaw wyliczenia wysokości kary nałożonej na skarżącego przedsiębiorcę, to powinien zdaniem Sądu skalkulować karę na podstawie możliwie najniższych cen stosowanych przez spółkę J. S.A. w dniu 1 sierpnia 2008 r. Od powyższego wyroku J. S.A. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i o rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako podstawy kasacyjne wskazano: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 63 ust. 1 pkt 1 odwołuje się w swoim brzmieniu tylko i wyłącznie do art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach tj. do abstrakcyjnie pojmowanego obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, natomiast wysokości i terminy tego obowiązku są określone w innych przepisach ustawy o zapasach, w tym w art. 71, w przypadku, gdy z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, iż odwołuje się on do całego art. 5 ustawy tj. do obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów nie rozumianego abstrakcyjnie, lecz szczegółowo określonego w art. 5 ust. 2-7 (Odwołanie się art. 63 ust. 1 pkt 1 również do art. 24 zostaje pominięte w dalszych wywodach, jako z punktu widzenia przedmiotowej sprawy irrelewantnego). 2. naruszenie art. 11 ust. 1 oraz art. 11 ust. 3 ustawy o rezerwach poprzez błędne przyjęcie, iż na podstawie wyżej wymienionych przepisów możliwe było udzielenie Głównej Księgowej J. L. upoważnienia do dokonywania w imieniu Prezesa ARM wszystkich czynności zastrzeżonych do jego kompetencji, a tym samym było możliwe udzielenie przez Główną Księgową upoważnienia osobom przeprowadzającym kontrolę pozaplanową w Spółce J. S.A., w przypadku, gdy żaden przepis prawa ani obowiązujący wówczas Statut ARM nie przewidywały możliwości dekoncentracji wewnętrznej uprawnień Prezesa ARM na podległych mu pracowników. Nie miał zastosowania w tym przypadku art. 268a k.p.a., co nie jest kwestionowane przez Sąd I instancji, gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości dekoncentracji całościowych kompetencji organu administracyjnego na podległych mu pracowników. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej spółka podała, że w przypadku ustawy o zapasach art. 63 odsyła nie do ust. 1 art. 5, który mówi o obowiązku w ujęciu abstrakcyjnym tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, lecz do całego art. 5, który w kolejnych ustępach uszczegóławia ten obowiązek. Gdyby ustawodawca chciał, aby art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy odwoływał się tylko do obowiązku z art. 5 ust. 1, to wyraźnie by to zaznaczył. Skarżąca nie zgodziła się z zawartym w wyroku WSA stwierdzeniem, że art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach odsyłał też do innych przepisów ustawy, w tym do obowiązku wykonywania harmonogramu określonego w art. 71. Nie można bowiem w ocenie spółki domniemywać, że norma sankcjonująca powiązana jest również z innym przepisami ustawy tj. z art. 71, mimo braku wyraźnego odesłania do tego przepisu. Jeżeli więc ustawodawca penalizuje przy pomocy konstrukcji z art. 63 ust. 1 pkt 1 czynności polegające na zaniechaniu tworzenia oraz utrzymywania zapasów, to jeśli nie wynika to expressis verbis z zakresu zastosowania normy sankcjonującej, brak zdaniem spółki jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że karalne jest także charakterystyczne dla okresu przejściowego zaniechanie ich przeliczenia, uzupełnienia i powiększania. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że w stanie faktycznym z daty 30 czerwca 2007 r., zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 71, przedsiębiorcy zobligowani byli jedynie do dokonania przeliczenia utworzonych zapasów obowiązkowych zgodnie z zasadami tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Jedynie w przypadku, gdyby dokonanie przeliczenia utworzonych zapasów obowiązkowych byłoby obowiązkiem wynikającym z art. 5 ustawy o zapasach ropy naftowej, organ administracji mógłby nałożyć na przedsiębiorcę karę za niedokonanie przeliczenia. Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej J. S.A. podała, że ani ustawa o zapasach, ani ustawa o rezerwach państwowych, ani też statut Agencji w brzmieniu obowiązującym na dzień udzielenia pełnomocnictwa z dnia 2 lipca 2007 r. nie przewidywały możliwości udzielenia upoważnień przez Prezesa Agencji pracownikom tej Agencji. Paragraf 5 ust. 2 Statutu Agencji stanowił, że Prezes Agencji działa przy pomocy głównego księgowego, kierowników komórek organizacyjnych Centrali Agencji oraz dyrektorów oddziałów terenowych, którzy są przed nim odpowiedzialni za całość spraw objętych ich zakresem działania. Dopiero od dnia 1 sierpnia 2008 r. w Statucie Agencji nadanym zarządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2008 r. § 5 ust. 2 otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie z jego treścią, Prezes może upoważnić osobę kierującą komórką organizacyjną w Centrali Agencji lub samodzielnym stanowiskiem pracy, o których mowa w § 3 ust. 2 i 3, do zastępowania Prezesa podczas jego nieobecności, w zakresie określonym w upoważnieniu (pełnomocnictwie). Działanie przez Głównego Księgowego Agencji na podstawie pełnomocnictwa, które nie miało oparcia ani w ustawie o rezerwach państwowych, ani w Statucie Agencji zdaniem skarżącej należało uznać za nieważne, a w konsekwencji także za nieważne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. W ocenie skarżącej spółki z powołanej podstawy pełnomocnictwa, tj. art. 11 ust. 3 ustawy o rezerwach państwowych, zgodnie z którym Prezes jest organem wykonawczym i zarządzającym Agencją, § 5 ust. 1 Statutu, który jest powtórzeniem wyżej powołanego zapisu ustawowego, oraz § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 12 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Agencji Rezerw Materiałowych (Dz. U. Nr 49, poz. 413), które stanowią, że ARM gospodaruje wydzielonym jej i nabytym przez nią majątkiem oraz prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w zakresie określonym przez ustawę o rezerwach państwowych, zaś Prezes ARM jest dysponentem środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych ARM, wynika, że sporne pełnomocnictwo było tylko i wyłącznie pełnomocnictwem cywilnoprawnym do reprezentowania ARM jako osoby prawnej przede wszystkim w kwestiach dotyczących rachunkowości. Pełnomocnictwo natomiast o charakterze cywilnoprawnym, nie mogło upoważniać do podejmowania działań w sferze ingerencji zewnętrznej o charakterze administracyjnym. Wobec powyższych uwag, zdaniem spółki należało stwierdzić, iż nie było możliwe udzielenie przez Główną Księgową kolejnego upoważniania do działania w imieniu organu administracyjnego tj. ARM, do której wyłącznej kompetencji należało przeprowadzanie kontroli, zgodnie z art. 29 ustawy o zapasach. Nadto zarzucono, że Sąd nie odniósł się do kwestii subdelegacji, pomijając zapis z pełnomocnictwa z dnia 2 lipca 2007 r., iż nie obejmuje ono prawa do udzielania dalszych pełnomocnictw. Bez względu na charakter pełnomocnictwa zakaz udzielania dalszych pełnomocnictw do działania w imieniu organu ARM stanowił jasny wyraz tego, że jakiekolwiek dalsze upoważniania pracowników do działania w imieniu ARM były niedopuszczalne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 grudnia 2008 r. skargę kasacyjną złożył także Minister Gospodarki, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach poprzez błędną jego wykładnię, czego skutkiem było nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie wysokość kary należało skalkulować na podstawie możliwie najniższej ceny stosowanej w dniu 1 sierpnia 2008 r. przez spółkę J. S.A., przepisów postępowania tj. art. 134 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że dokonując błędnej wykładni art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach, Sąd ten choć uchylił dotychczasowe decyzje organów administracji, to jednak orzekł w konsekwencji na niekorzyść strony, gdyż Sąd ten określił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takie wskazania dla organu co do dalszego postępowania, że organ zobligowany do ich stosowania, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy musiałby wydać decyzję na niekorzyść odwołującej się strony, czym z kolei organ ten naruszyłby art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej Minister Gospodarki podał, że przyjęty przez ustawodawcę zapis w art. 63 ust. 16 pkt 1 "na podstawie cen" pozwalał na wyliczenie wysokości kary pieniężnej zarówno na podstawie średnich cen sprzedaży - w przypadku, gdy transakcji jest więcej niż jedna, jak też na podstawie ceny sprzedaży w przypadku, gdy przedsiębiorca dokonał jednej transakcji w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązku. Ponadto przyjęcie wykładni art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach, zaprezentowanej przez Sąd I instancji, zgodnie z którą karę w stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie należy wymierzyć biorąc pod uwagę najniższą cenę z dnia stwierdzenia niedopełnienia obowiązków, może doprowadzić do sytuacji, w której kontrolowane przedsiębiorstwo, które będzie miało świadomość, iż nie utrzymuje zapasów obowiązkowych w odpowiedniej wysokości, w każdym dniu kontroli dokona wśród innych transakcji jednej transakcji sprzedaży po znacznie zaniżonej cenie, co w efekcie doprowadzi do nadużyć i utraty prewencyjnego charakteru kary wymierzanej za niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów. Organ zauważył także, że zastosowanie się do wskazań dla organu zawartych w wyroku, co do dalszego postępowania, doprowadzi do sytuacji, w której na skutek wniesienia skargi strona uzyska decyzję bardziej restrykcyjną, z wyższą karą, niż w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że zaskarżonym orzeczeniem Sąd I instancji naruszył zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 ustawy p.p.s.a. i jednocześnie nałożył na organ obowiązek takiego zachowania, które skutkować będzie naruszeniem tej zasady, określonej w art. 139 k.p.a., również przez organ, gdyż w efekcie rozpoznania odwołania strony z dnia 17 kwietnia 2008 r. dojdzie do wydania decyzji bardziej dla niej restrykcyjnej. Organ podniósł także, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności treść Protokołu kontroli z dnia 2 sierpnia 2007 r. wskazują, że to dzień 2 sierpnia 2007 r. był dniem stwierdzenia niedopełnienia obowiązków w rozumieniu art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach oraz stwierdził, że nie było możliwym przyjęcie innego dnia stwierdzenia nieprawidłowości niż dzień zakończenia kontroli, chociażby z tego powodu, że kontrola obejmowała szereg czynności dokonywanych wcześniej, tj. w dniu 30 lipca, 31 lipca i 1 sierpnia 2007 r., polegających m.in. na zapoznaniu się z obszerną dokumentacją. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Gospodarki, J. S.A. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej organu ewentualnie o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej J. S.A. w W., jako dalej idącej, gdyż kwestionującej w istocie podstawę materialnoprawną do nałożenia kary pieniężnej, to stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewadliwej wykładni art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach. Zgodnie z tym przepisem karze pieniężnej podlega ten, kto nie dopełnia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5 lub 24 (przepis art. 24 w dalszej części zostanie pominięty, jako niemający w sprawie zastosowania) w przewidzianym terminie i wymaganej ilości. Karze pieniężnej przewidzianej w przepisie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach podlega pomiot, który nie dopełnia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, o których mowa w art. 5, a więc "odesłanie" do art. 5 dotyczy wyłącznie naruszenia obowiązków przewidzianych w tym ostatnim przepisie. Nie dotyczy już natomiast "terminu i wymaganej ilości" zapasów obowiązkowych przewidzianych w art. 5 gdyż ustawodawca w przepisie art. 63 ust. 1 pkt 1 nie ograniczył tego "terminu i wymaganej ilości" tylko do art. 5. Gdyby tak było, to redakcja przepisu art. 63 ust.1 pkt 1 miałaby odmienną treść, a mianowicie po słowach o których mowa w art. 5 lub 24 ustawodawca użyłby zwrotu "w przewidzianych w tych przepisach terminie i wymaganej ilości". Brak "odesłania" do terminu i wymaganej ilości przewidzianej w art. 5 oznacza, iż ustawodawca sankcjonuje naruszenie "terminu i wymaganej ilości" przewidzianej w ustawie, a więc zarówno w art. 5, jak i w art. 71 ustawy. W tym ostatnim zapisie uregulowano kwestie związane z terminem i wielkością zapasów ropy naftowej i paliw w okresie bezpośrednio po wejściu w życie ustawy, a więc przed okresem docelowym, uregulowanym w art. 5 ustawy. Prezentowana wyżej wykładnia art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach jest zgodna z jego literalną treścią, a więc nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni przepisu przewidującego sankcje administracyjno-karne sprzecznie z wykładnią językową, co zdaniem kasatora, narusza również podstawową zasadę państwa prawa, przewidzianą w art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 Konstytucji. Niezależnie od wykładni językowej przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdzić należy, iż za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż na gruncie omawianej ustawy tworzenie zapasów ropy naftowej i produktów naftowych ma doniosłe znaczenie zarówno dla rynku krajowego, jak i wypełniania przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań międzynarodowych (por. art. 3 ustawy). Obowiązki przedsiębiorcy w tym zakresie są nakładane z mocy samego prawa. Trudno zatem zakładać, iż racjonalny ustawodawca po wejściu w życie ustawy, w okresie docelowym, określonym w art. 71 ustawy, nakładał na przedsiębiorcę jednoznaczne i konkretne obowiązki w zakresie terminów i wielkości tworzenia oraz utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, a odstępuje w tym okresie od stosowania sankcji za naruszenie tych obowiązków. Poza tym taka regulacja mijałaby się z sensem i celem nakładania jakichkolwiek obowiązków prawnych, gdyż obowiązki bez sankcji nie byłyby już obowiązkami. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył też art. 11 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o rezerwach państwowych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych Agencja Rezerw Materiałowych posiada osobowość prawną. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych jest organem wykonawczym i zarządzającym Agencji (art. 11 ust. 3 tej ustawy). W świetle tego ostatniego przepisu Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że Prezes ARM miał pełne prawo do dokonywania w imieniu Agencji wszelkich czynności prawnych, w tym udzielania upoważnień innym pracownikom ARM do zastępowania Prezesa w zakresie określonym w upoważnieniu. Takiego upoważnienia Prezes ARM udzielił J. L. – głównemu księgowemu, którą upoważnił m.in. do zastępowania Prezesa ARM podczas jego nieobecności i prowadzenia w tym czasie spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, udzielonego upoważnienia do zastępowania Prezesa ARM pani J. L. nie przekazała pracownikom przeprowadzającym kontrolę u strony skarżącej, lecz działając w imieniu Prezesa i w ramach udzielonego jej upoważnienia zleciła pracownikom ARM przeprowadzenie kontroli wystawiając im stosowne upoważnienia. Na podstawie tego upoważnienia pracownicy ci przeprowadzili czynności kontrolne, a wykonując te czynności nie działali jako Prezes ARM, lecz jako pracownicy Agencji. Takie przeprowadzenie kontroli było zgodne z zasadami przeprowadzenia kontroli określonymi w Rozdziale 4 omawianej ustawy o zapasach, a w szczególności z przepisem art. 29 ust. 2 tej ustawy w myśl którego czynności kontrolne wykonują pracownicy Agencji Rezerw Materiałowych po okazaniu legitymacji służbowej oraz po doręczeniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej, upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Takie zaś upoważnienie zawiera m.in. podpis osoby wystawiającej upoważnienie z podaniem zajmowanego stanowiska służbowego (art. 29 ust. 3 pkt 8 ustawy o zapasach). Z tego ostatniego przepisu wynika więc jednoznacznie, iż upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nie musi udzielać Prezes ARM, lecz może to być także osoba zajmująca inne stanowisko służbowe. Zauważyć przy tym należy, iż same czynności kontrolne dotyczą określonych ustaleń faktycznych. Czynności te nie kreują nowej sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu, a zatem nie można wymagać, aby w stosunku do pracowników przeprowadzających kontrolę stosować wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnych, czy też innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Ministra Gospodarki, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach należy stwierdzić, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 7, 8 i 20 wylicza się na podstawie cen sprzedaży paliw, w zakresie których nastąpiło naruszenie przepisów ustawy stosowanych przez producenta lub handlowca w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązków, a w przypadku niemożności zastosowania tych cen, na podstawie przeciętnych cen stosowanych w danym miesiącu przez producenta lub handlowca posiadającego największy udział w krajowym rynku paliw. W powyższym przepisie uregulowano kwestię związaną ze sposobem obliczenia wysokości kary pieniężnej, jest to przepis o charakterze administracyjno-karnym i jako taki – jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji – powinien być wykładany w sposób ścisły, a więc dokładnie odpowiadający tej normie prawnej. W art. 63 ust.16 pkt 1 omawianej ustawy o zapasach jest mowa o ustaleniu kary pieniężnej na podstawie cen stosowanych przez producenta lub handlowca w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązków. Data stwierdzenia niedopełnienia obowiązków jest zaś kwestią ustaleń faktycznych, a nie wykładni prawa. Prawidłowość oceny przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, a mianowicie, że za datę stwierdzenia niedopełnienia obowiązków nie mógł być uznany dzień sporządzenia i podpisania protokołu (2 sierpnia 2007 r.) mogłaby być ewentualnie skutecznie podważona w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) przez wskazanie konkretnych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zdaniem kasatora zostały przez Sąd naruszone. Tymczasem kasator na takie przepisy prawa się nie powołał, z wyjątkiem powołania się na przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. (nierespektowanie przewidzianego w tym przepisie zakazu reformationis in peius), który to przepis nie służy zwalczaniu oceny uchybień faktycznych. W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. To zatem przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. I tak, stosownie do punktu 1 tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, przez wskazanie konkretnych przepisów postępowania obowiązujących w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz wykazanie, że uchybienie tym przepisom miało wpływ na wynik sprawy. O kwestionowaniu zaś przez kasatora dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustaleń faktycznych świadczy uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym podnosi się, że treść protokołu kontroli z dniem 2 sierpnia 2007 r. wskazuje, że to ten dzień był dniem stwierdzenia niedopełnienia obowiązku oraz że nie było możliwe przyjęcie innego dnia stwierdzenia nieprawidłowości, niż zakończenie kontroli, gdyż kontrola obejmowała szereg czynności dokonywanych wcześniej, polegających m.in. na zapoznaniu się z obszerną dokumentacją. Z kolei według stanowiska Sądu pierwszej instancji powyższe twierdzenie dotyczące daty stwierdzenia niedoboru "nie ma najmniejszych podstaw w treści protokołu", zwłaszcza że kontrolujący dokonali ustalenia prawidłowości naliczenia zapasów obowiązkowych na dzień 30 czerwca 2007 r. Z kolei jeżeli chodzi o zarzut, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach uznając, iż wysokość kary pieniężnej nałożonej na stronę skarżącą powinna być skalkulowana na podstawie najniższych cen stosowanych przez stronę, a nie – jak to przyjął organ – na podstawie średniej ceny sprzedaży dla benzyn i oleju napędowego, w oparciu o wszystkie faktury sprzedaży, to stwierdzić należy, iż w omawianym przepisie – w tej części, który stanowił podstawę do wydania decyzji – nie użyto zwrotu "najniższych cen", ani też "średnich cen". W przepisie tym jest bowiem mowa o wyliczaniu wysokości kary pieniężnej na podstawie cen sprzedaży paliw, w zakresie których nastąpiło naruszenie przepisów ustawy stosowanych przez producenta lub handlowca w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązków. Dopiero w końcowej części tego przepisu (zd. 2), która w przedmiotowej sprawie nie miała zastosowania, jest mowa o przeciętnych cenach stosowanych w danym miesiącu przez producenta lub handlowca posiadającego największy udział w krajowym rynku paliw. Z kolei w art. 63 ust. 16 pkt 2 tej ustawy jest mowa o średniej cenie ropy naftowej gatunku Brent. Z powyższego wynika, że ustawodawca regulując sposób wyliczania wysokości kary pieniężnej posługuje się różnymi pojęciami, gdyż mówi o cenach sprzedaży, przeciętnych cenach stosowanych oraz średniej cenie. Stąd też skoro ustawodawca w tym samym przepisie używa różnych zwrotów mających wpływ na wysokość obliczanej kary, to trudno jest przyjąć, iż używając zwrotu "cen sprzedaży paliw" miał na uwadze ceny przeciętne, czy też ceny średnie. Brak bliższego określenia ceny sprzedaży paliw pozwalało zatem Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie, iż w tym przypadku chodzi o stosowane najniższe ceny. Trudno przy tym odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, iż sankcja przewidziana w omawianym przepisie ma charakter karno-administracyjny, a w konsekwencji przy wykładni tego przepisu decydujące znaczenie powinna mieć jego treść. W żadnym jednak razie podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące ewentualnych praktyk przedsiębiorców, którzy mając świadomość, iż nie utrzymują obowiązkowych zapasów w odpowiedniej wysokości, dokonują wśród innych transakcji jednej transakcji sprzedaży po zaniżonej cenie, nie mogły mieć znaczenia przy wykładni omawianego przepisu ustawy o zapasach. Zauważyć przy tym należy, iż kasator nie wskazał, aby w przedmiotowej sprawie działania przedsiębiorcy dotyczące sprzedaży paliw zmierzały do obejścia prawa. Z kolei jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. (wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej), to stwierdzić należy, iż na obecnym etapie postępowania trudno jest ocenić, czy zastosowanie się przez organ do zaleceń Sądu spowoduje dla strony bardziej restrykcyjne skutki, niż wynikające z decyzji organu, uchylonej przez Sąd pierwszej instancji (kara pieniężna będzie wyższa). Sąd nie dokonywał żadnych wyliczeń co do wysokości kary, a przyjmując, iż na podstawie art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach wysokość kary pieniężnej winna być ustalana według najniższej ceny sprzedaży paliw, nie działał na niekorzyść strony, skoro według art. 63 ust. 2 omawianej ustawy kara pieniężna wynosi 250% wartości niedoboru. Skoro zatem wartość niedoboru ma być obliczana od ceny sprzedaży niższej od przyjętej w zaskarżonej decyzji, to i wartość niedoboru będzie mniejsza, a w konsekwencji mniejsza będzie również wysokość kary. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. Z uwagi na to, że obydwie skargi kasacyjne zostały oddalone Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 tej ostatniej ustawy.