I SA/Wa 804/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.C., T.C. i M.C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę W. [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W., stanowiącego zgodnie z ewidencją gruntów część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, co następuje: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. [...] prawa własności działki nr [...] oraz części działki nr [...]. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana tylko w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...]. Natomiast wnioskodawca wskazywał również na działki nr [...] i nr [...], w stosunku do których postępowanie jeszcze się toczy, gdyż trwa gromadzenie niezbędnej dokumentacji. W wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy W. [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] zostały wydzielone m. in. działka nr [..] przeznaczona pod ulicę [...] i działka nr [...] przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe (obciążona służebnością przejazdu, przechodu i przeprowadzania mediów). Minister zwrócił również uwagę, że przepis ww. art. 73 wyżej wymienionej ustawy odnosi się do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogi publiczne. W przedmiotowej sprawie szczególnie istotną jest kwestia zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną. Organ zauważył, iż zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie odnosi się do zajęcia nieruchomości pod jakąkolwiek drogę istniejącą na gruncie. Zajęcie, o którym mowa w art. 73 odnosi się do drogi publicznej - istniejącej w dniu 31.12.1998 r. - w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późń. zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, a po drugie - z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną (art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego i ogólnie dostępna, stanowi drogę publiczną. Aby uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe działki nie zostały zajęte pod drogi, które stanowią drogi publiczne w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...] - stanowiąca ulicę [...] nie była objęta aktami normatywnymi o nadaniu tej drodze kategorii drogi publicznej, a w szczególności nie była objęta uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 17, poz. 186). W odniesieniu zaś do działki nr [...] organ odwoławczy podkreślił, że działka ta została obciążona służebnością na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] polegająca na prawie przejazdu, przechodu i przeprowadzania mediów. Obciążenie nieruchomości służebnością nie jest równoznaczne z zajęciem tej nieruchomości pod drogę, a w szczególności pod drogę publiczną. W konsekwencji Minister Infrastruktury uznał, że brak zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne jest wystarczający do stwierdzenia, że nie jest możliwe przejęcie prawa własności w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ ponadto stwierdził, że ewentualne roszczenia o zajęciu nieruchomości przez władzę drogową pod drogę nie posiadającą statusu drogi publicznej, nie stanowią przesłanki do przejęcia prawa własności w trybie art. 73, mającego charakter wywłaszczeniowy i w związku z tym nie podlegającemu interpretacji rozszerzającej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art.1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że dla uznania za drogę publiczną nie ma znaczenia fakt, iż sporne drogi są dostępne dla wszystkich, korzysta z nich znaczna liczba użytkowników oraz, że zostały wydzielone z uwzględnieniem planowanej inwestycji publicznej, której następnie zaniechano. Zarzucono wadliwe przyjęcie, że sporne drogi nie mają charakteru dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii dotyczącej podstawy prawnej odmowy nabycia przez gminę własności działki nr [...]. Należy bowiem wskazać, że wnioskiem z 14 lipca 2005 r. S.C., T.C. i M.C. wystąpili o odszkodowanie za "drogi publiczne przejęte w wyniku podziału nieruchomości". Z wniosku tego wynikało, że źródłem zgłaszanych roszczeń odszkodowawczych jest decyzja Burmistrza Gminy W.– [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie [...]. Wniosek z 14 lipca 2005 r. został przesłany do Urzędu W.. Pismem z dnia 18 sierpnia 2005 r. wnioskujący o przyznanie odszkodowania zawiadomieniem przez Prezydenta W. z dnia 18 sierpnia 2008 r. zostali poinformowani o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania w trybie art.98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie, jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 kwietnia 2006 r. S.C., T.C. i M.C. złożyli wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej, że część nieruchomości nr [...] w wyniku podziału nieruchomości została zajęta pod budowę ulicy " [...]." Organy orzekające w sprawie uznały ten wniosek za kontynuację wcześniej złożonych wniosków o odszkodowanie, bo w przeciwnym wypadku wniosek z dnia 20 kwietnia 2006 r. nie mógłby być rozpoznany jako spóźniony, a to związku z treścią art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. We wniosku z dnia 20 kwietnia 2006 r., podobnie jak we wcześniej składanych wnioskach o odszkodowanie wskazano, że wydzielone działki powstały w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy W.– [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...]. Uszła uwadze organów orzekających w sprawie okoliczność, że skarżący od początku wskazywali, iż źródłem ich roszczeń odszkodowawczych jest wskazana wyżej decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Z decyzji tej wynika, że Burmistrz Gminy W. – [...], na podstawie art.10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późń. zm.) oraz na podstawie Porozumienia z dnia [...] września 1990 r. zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego a Zarządem Dzielnicy W. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 4 grudnia 1990 r., Nr 23, poz. 249) zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] położonej w rejonie urbanistycznym [...] przy ulicy [...]. W wyniku podziału wydzielone zostały m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W decyzji stwierdzono, co do działki nr [...] przeznaczenie jej pod "ulicę [...]", a co do działki nr [...] przeznaczenie "jak podano w uzasadnieniu decyzji". Z kolei w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział wskazano, że będąca przedmiotem podziału działka nr [...] położona jest na terenie dwóch obszarów oznaczonych jako [...] i [...] w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. – Zmiany Planu Ogólnego z 1982 r., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r. Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. – [...] z dnia [...] listopada 1994 r. został zatwierdzony miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego symbolem [...] i według ustaleń tego planu działka nr [...] przeznaczona jest pod ulicę "[...]". Stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości art.10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. 1991, Nr 30, poz. 127) – "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Zatem przy spełnieniu przesłanek z art. 10 ust. 5 wymienionej ustawy działka nr [...] przeszła na własność gminy z dniem, w którym stała się prawomocna decyzja Burmistrza Gminy W. – [...] z dnia [...] lutego 1995 r. zatwierdzająca podział działki nr [...]. Według utrwalonego orzecznictwa administracyjnego grunty wydzielone pod ulice przechodzą na własność gminy z mocy prawa bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1996 r., IV SA 198/95, publ. Lex nr 26151, wyrok NSA z dnia 29 marca 1995 r., III ARN 7/95 publ. 9444). Pas gruntu wydzielony pod budowę ulicy przechodzi na własność gminy z mocy prawa, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się ostateczna i w decyzji tej nie powinno się zamieszczać specjalnego orzeczenia o przejściu własności (tak: E. Mzyk – Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa – Zielona Góra 1994, s.18-20). Decyzja kierownika urzędu rejonowego zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności gminy w odniesieniu do działki wydzielonej pod budowę (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93, publ. OSP 1994/9/170 z aprobująca glosą prof. J. Borkowskiego). Trzeba też zaznaczyć, że w zaistniałej sytuacji odszkodowanie powinien wypłacić podmiot na rzecz, którego przeszła własność gruntu wydzielonego pod budowę ulicy. Jest nim gmina choćby się stała właścicielką tej nieruchomości na podstawie przepisów o komunalizacji (a więc po zapadnięciu ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, a przed uregulowaniem kwestii odszkodowania (por. Edward Drozd, Zygmunt Truszkiewicz – Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości, Wyd. Zakamycze s.c. Kraków 1995, str.84). Jak zatem wynika z powyższych rozważań działka nr [...] z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przeszła z mocy prawa na własność gminy. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez gminę własności nieruchomości w trybie art. 73 ust.1 wymienionej na wstępie ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie było możliwe i powodowało odmowę wydania takiej decyzji. Słusznie zatem orzeczono w sentencji rozstrzygnięcia z błędnym jednak, w ocenie Sądu, uzasadnieniem decyzji. Skoro jednak rozstrzygnięcie odpowiada prawu, to Sąd nie mógł skargi uwzględnić. Natomiast w odniesieniu do części działki nr [...] z uzasadnienia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie wynika, aby przeznaczona była pod drogę publiczną, nie jest także zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Z zapisu w dziale III księgi wieczystej wynika natomiast, że jest obciążona służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], polegającą na prawie przechodu, przejazdu, i przeprowadzenia mediów. Jest to, po myśli art. 11 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. tekst jedn. 2004 r., Nr 204, poz. 2086) droga wewnętrzna. Jak słusznie przyjęły organy orzekające w sprawie drogi wewnętrzne nie zostały objęte regulacją art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.). Decyzja w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności części nieruchomości nr [...] jest prawidłowa. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art.1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności nie jest uzasadniony. Trzeba bowiem wskazać, że art.1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności nie definiuje celu publicznego, pozostawiając tę regulację ustawodawstwu wewnętrznemu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.