III SA/Gl 1004/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Golat, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu wniosku K. M., decyzją z [...] r. nr [...]: - przyznał pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez wnioskodawcę, do standardów Unii Europejskiej w łącznej kwocie [...] zł. - stwierdził, że przyznana pomoc zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze). - określił kwotę płatności pierwszej i drugiej raty, odpowiednio [...] zł i [...] zł oraz dokonał podziału tych kwot na poszczególne przedsięwzięcia: a) dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych – pierwsza rata po [...] zł – druga [...] zł, b) dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych – pierwsza i druga rata po [...] zł. - zakreślił termin dokonania płatności wskazując, że: a) pierwsza rata zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, b) druga rata zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego. Powołując się na art. 107 § 4 K.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji. Do decyzji dołączono informację o warunkach wypłaty drugiej raty, a także informację o okolicznościach powodujących konieczność zwrotu wypłaconej pierwszej raty dofinansowania. W dniu [...] r. K. M. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Następnie w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie K. M. stwierdzając, że nie zostały wykonane powierzchnie zmywalne na ośmiu stanowiskach udojowych – liczba stanowisk 7 – brak jednego stanowiska. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. powiadomił K. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu pomocy finansowej. Wskazał przy tym, że powodem wszczęcia postępowania z urzędu jest: "beneficjent nie wykonał inwestycji określonej w planie i wniosku w zakresie wykonania powierzchni zmywalnych na 8 stanowiskach udojowych". W odpowiedzi na to zawiadomienie K. M. wniósł o umorzenie postępowania uzasadniając to tym, że brakujące stanowisko zostało wykonane, a ściany pokryto farbą zmywalną, co uzasadnia stwierdzenie, że przedsięwzięcie zrealizowano w całości. Postępowanie zakończone zostało decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylającą w całości decyzję tego organu z dnia z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu K. M. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 162 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie K.p.a.) oraz § 9 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej nie został zrealizowany w zakresie przygotowania ścian i podłóg w pomieszczeniach do udoju, w celu ułatwienia czyszczenia i odpływu cieczy. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że w decyzji nie wspomniano o braku jednego stanowiska, natomiast – po raz pierwszy – stwierdzono, że niedostosowano podłóg. Dalej strona stwierdziła, że podczas wizytacji podłoga była zrobiona, tak samo było 8 a nie 7 stanowisk, ściany również były pokryte zmywalną farbą fasadową. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja z dnia [...] r., przyznająca pomoc finansową, poświadczała prawidłowość i kompletność przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji i uprawniała AR i MR do dokonania wypłaty pierwszej raty pomocy finansowej na wnioskowane dostosowanie gospodarstwa. Zasadą w przedmiotowym programie jest, iż należne środki finansowe są przekazywane w dwóch równych ratach - pierwszą po wydaniu decyzji o przyznaniu pomocy, a drugą po zakończeniu inwestycji i złożeniu oświadczenia wnioskodawcy potwierdzającego ten fakt. W dniu [...] r. wnioskodawca złożył oświadczenie o zrealizowaniu inwestycji objętej programem pomocy finansowej, jednak w czasie wizytacji gospodarstwa stwierdzono rozbieżność między stanem zadeklarowanym, a faktycznym zakresem wykonanej inwestycji. "...Powyższe dotyczyło nie wykonania w całości inwestycji a w szczególności braku wykonania ścian i podłóg w pomieszczeniach do udoju, które to miały zapewnić ułatwienia w ich czyszczeniu i usuwaniu cieczy przez pokrycie specjalnymi farbami. Stwierdzono również wykonaniu siedmiu a nie jak zadeklarował wnioskodawca ośmiu stanowisk udojowych". W piśmie z dnia [...] r. (wniosek o umorzenie postępowania) strona potwierdziła, iż w dniu przeprowadzania wizytacji inwestycja nie została wykonana w zakresie określonym treścią wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W tych okolicznościach organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. M. podniósł, że: - w pomieszczeniu udojowym znajduje się, od samego początku, 8 stanowisk udojowych a nie 7 jak stwierdzono w czasie wizytacji, - przed złożeniem wniosku zmierzył pomieszczenia udojowe i według obliczeń dokonanych prze pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] parametry tego pomieszczenia były zgodne dla 8 stanowisk bydła przy uwięzionym systemie utrzymania – Tabela 211 Sapard, - w czasie wizytacji nie dokonano pomiaru pomieszczenia udojowego, - w protokole z wizytacji przeprowadzonej w dniu [...] r. nie kwestionowano stanu podłóg, przy czym podłoga była od samego początku, - w decyzji z dnia [...] r. nie ma żadnej wzmianki o brakującym 8 stanowisku. Na koniec skarżący wniósł o spowodowanie ponownej wizytacji jego gospodarstwa przez kompetentnych pracowników. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W kwestii podłóg wyjaśnił, że w treści planu dostosowania gospodarstwa, na stronie [...] (karta [...]) w tabeli [...], kolumnie "rodzaj przedsięwzięcia" wnioskodawca zadeklarował wykonanie ścian i podłóg w pomieszczeniach do udoju lub przechowywania mleka za odpowiednią, wskazaną w tabeli stawkę płatności. Przedsięwzięcie to dotyczy więc odpowiedniego wykonania podłóg i ścian (łącznie) w pomieszczeniu udojowym. Skarżący podpisał protokół z wizytacji nie wnosząc przy tym zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Decyzjami organów obu instancji uchylona została decyzja ostateczna z dnia [...] r. przyznająca K. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej. Jako podstawę prawną tych decyzji wskazano art. 162 § 2 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji obowiązany jest uchylić decyzję dotychczasową, w której: 1) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, 2) strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jakkolwiek z protokołu przeprowadzonych czynności kontrolnych (karta [...] formularza PW-1/30) wynika, iż " nie zostały wykonane powierzchnie zmywalne na 8 stanowiskach udojowych. Liczba stanowisk 7 szt. Brak jednego stanowiska", to nie można uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 162 § 2 kpa. Należy bowiem wskazać, że decyzja z dnia [...] r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia powyżej wskazanych czynności. Z treści tej decyzji wynika jedynie, że jej wykonanie w odniesieniu do płatności drugiej raty uzależnione zostało od złożenia oświadczenia, o którym mowa § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego, tj. oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia oraz o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi 4 EJW (ESU). Oświadczenie takie skarżący złożył, a jego terminowości nie kwestionuje organ administracji. Skoro obowiązek dopełnienia czynności polegających na: wykonaniu powierzchni zmywalnych na 8 stanowiskach udojowych i liczba 8 stanowisk nie został określony we wskazanej decyzji, ich niewykonanie nie mogło skutkować zastosowaniem przez organy administracji art. 162 § 2 K.p.a. i uchyleniem decyzji z dnia [...] r. Załączona do tej decyzji informacja o treści § 9 ust. 3 oraz § 10 i § 11 rozporządzenia wykonawczego nie stanowi integralnej części decyzji z dnia [...] r. i już z tego względu nie można uznać, że powyższa decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia czynności, których niewykonanie przez skarżącego mogło skutkować uchyleniem tej decyzji. Z rozporządzenia wykonawczego wynika, że w przypadku, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, pierwsza rata płatności podlega zwrotowi (§ 10 ust. 1, § 11), natomiast druga rata nie podlega wypłacie (§ 9 ust. 3). Wskazane przepisy określają więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, co wyłącza stosowanie art. 162 § 2 K.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II - teza 9 do art. 162). Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, że organy administracji obu instancji, decyzje będące przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie podjęły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez to, że nie wyjaśniły i nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie czy pomoc finansowa przyznana decyzją z dnia [...] r. dotyczy dwóch różnych i niezależnych tytułów -dostosowanie gospodarstwa do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, a także produkcji mleka i produktów mlecznych - i czy w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnił wszystkie wymagania w zakresie dostosowywania gospodarstwa do przechowywania nawozów naturalnych, a nie realizował drugiego przedsięwzięcia, można było pozbawić go pomocy finansowej na zrealizowane przedsięwzięcie. Niezależnie od tego należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r. nie powoływał się na brak jednego stanowiska udojowego. Z kolei z protokołu z kontroli nie wynika jakich powierzchni zmywalnych nie wykonano – na ścianach, czy na podłogach. W tym miejscu należy wytknąć, iż protokół z kontroli realizacji przedsięwzięć, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu administracji, jest enigmatyczny i niespójny, a jego treść jest niejednoznaczna. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie postanowił o kosztach postępowania, bowiem wniosek w tym zakresie nie został zgłoszony przez skarżącego przed zamknięciem rozprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania, oceny oraz wnioski, a w szczególności okoliczność, iż w decyzji z dnia [...] r. nie sformułowano zastrzeżeń, których niedopełnienie mogłoby skutkować podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 162 § 2 K.p.a.