VI SA/Wa 1403/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na okresowe niepowiększenie zapasów obowiązkowych gazu płynnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], Minister Gospodarki po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w której wydana została decyzja z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] zezwalająca na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych gazu płynnego LPG z terminem ich uzupełnienia do dnia 30 kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2007 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się z prośbą do Ministra Gospodarki o wydanie decyzji odraczającej przynajmniej o rok termin utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu płynnego. Po wezwaniu przez organ pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. m. in. o sprecyzowanie, jakiego okresu dotyczy wniosek, pismami z dnia 2 oraz 18 stycznia 2008 r. poinformowała, iż wniosek dotyczy okresu 2008 r. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Gospodarki działając na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości (Dz. U. Nr 81, poz. 547), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 grudnia 2007 r., uzupełnionego wnioskami z dnia 2 stycznia 2008 r. i 18 stycznia 2008 r., zezwolił na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych gazu płynnego (LPG) - wymaganych do utworzenia przepisami prawa na dzień 31 marca 2008 r. w wysokości 3.833,578 ton - o 1.026,578 ton gazu płynnego (LPG) lub równoważne pod względem wartości opałowej ilości benzyn silnikowych, z terminem ich uzupełnienia o wskazaną ilość do dnia 30 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., iż zgodnie z danymi przekazanymi przez A., W. Sp. z o.o., dalej cytowana jako skarżąca, sprowadziła na terytorium RP w 2007 r. 327,709 ton gazu płynnego, co stosownie do art. 75 ust. 5 ww. ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - zobowiązywało ją do utworzenia do dnia 31 marca 2008 r. 3.833,578 ton obowiązkowych zapasów gazu płynnego. Organ powołał się na informacje przekazane pismem z dnia 1 lutego 2008 r. przez O. Sp. z o.o., który potwierdził, że obecnie wszystkie pojemności magazynowe jakimi dysponuje są zajęte, ale poinformował jednocześnie, iż kończy szeroki program inwestycyjny w zakresie budowy zbiorników magazynowych i niezwłocznie po utworzeniu nowych pojemności przedstawi skarżącej spółce swoją ofertę. Jednocześnie organ zaznaczył, iż brak dostępności do odpowiednich zdolności magazynowych na rynku ulegną zmianie w okresie krótszym, niż przewidziano we wniosku skarżącej. Pismem z dnia 26 marca 2008 r., określonym jako "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", skarżąca wnosiła o uwzględnienie w całości jej żądania i wydanie decyzji na okresowe niepowiększanie zapasów obowiązkowych do dnia 31 grudnia 2008 r. Podnosiła, iż organ udzielił zezwolenie na okres krótszy niż wnioskowała. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości - utrzymał w mocy swoją decyzję w dnia [...] marca 2008 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. decyzję Ministra Gospodarki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, w której odmawia ona zezwolenia na niepowiększanie zapasów obowiązkowych gazu płynnego LPG, do dnia 31 grudnia 2008 r. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucała naruszenie przepisów procesowych wskazując art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego wskazując art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzucała brak merytorycznego odniesienia się do stanowiska skarżącej, przyjęciu za faktyczną podstawę rozstrzygnięcia zdarzeń przyszłych i niepewnych, logiczną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nałożenie na skarżącą obowiązków niemożliwych do wykonania bez znaczącego ograniczenia albo zmiany zakresu jej działalności gospodarczej, podnosiła, iż przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r., w zakresie w jakim nakładają na podmioty prowadzące obrót gazem płynnym obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, w ilościach większych niż odpowiadające kilkudniowemu, maksymalnie siedmiodniowemu zużyciu, są niezgodne z Konstytucją RP. Wskazywała, iż Dyrektywa Rady nr 2006/67/WE z 24 lipca 2006 r. nakładająca na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych (Dz. Urz. EU seria L Nr 217 z 8 sierpnia 2006 r.) nie przewiduje obowiązku tworzenia zapasów gazu płynnego. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał, iż skarżąca w celu realizacji ciążącego obowiązku gromadzenia zapasów winna podjąć wszelkie starania, w tym ew. podjęcie inwestycji magazynowych. Podniósł, iż w dniu złożenia wniosku przez skarżącą nie ciążył na niej obowiązek posiadania zapasów na cały 2008 rok, powiększać zapasy winna co kwartał. Poinformował ponadto, powołując się na pismo A. z dnia 3 czerwca 2008 r., że skarżąca na dzień 30 kwietnia 2008 r. wypełniła ciążący na niej obowiązek utworzenia zapasów wykorzystując własne pojemności materiałowe co podważa zasadność jej wystąpienia o zezwolenie uzasadniane brakiem pojemności magazynowych na rynku. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności przepisów art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 3 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, w zakresie, w jakim zobowiązuje przedsiębiorstwo do utworzenia i utrzymania zapasów gazu płynnego i ich powiększania z art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zawieszenie postępowania. Pełnomocnik organu oponował złożonemu wnioskowi podkreślając, iż w toku procesu legislacyjnego projekt ustawy był badany na zgodność z Konstytucją RP. Sąd na rozprawie nie uwzględnił wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), cyt. dalej p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze. Bezspornym w sprawie jest, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2008 r. nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości żądań. Minister Gospodarki działając jako organ I instancji zezwolił skarżącej na niepowiększanie obowiązkowych zapasów gazu płynnego wymaganych na dzień 31 marca 2008 r. z terminem ich uzupełnienia do dnia 30 kwietnia 2008 r. z pominięciem pozostałego okresu powiększania obowiązkowych zapasów w 2008 roku, pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia obejmujące cały 2008 rok. Z treści decyzji organu nie wynika, że jest to decyzja częściowa. Organ wydając decyzję częściową winien zaznaczyć w jej treści. Po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełniania, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym. W przypadku wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), które dotyczy żądań strony nierozstrzygniętych w I instancji, organ winien odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) traktować jako żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. W myśl art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania. W takim przypadku stosownie do treści art. 111 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. W orzecznictwie przyjmuje się, że uzupełnienie decyzji następuje w formie decyzji, natomiast odmowa uzupełnienia rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Pismo z dnia 26 marca 2008 r. złożone przez skarżącą było niejednoznaczne, pomimo określenia go jako "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", strona podnosiła w nim brak uwzględnienia w decyzji całości jej żądania, co sugerowało, iż skarżąca wnosi o wydanie decyzji uzupełniającej. W niniejszej sprawie nie została wyjaśniona rzeczywista intencja strony. Minister Gospodarki uznał, iż złożone pismo jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznał ponownie sprawę i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa mimo oczywistej jej wadliwości. W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania (art. 138 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W tej sytuacji zbędne stało się rozpatrywanie zarzutów podnoszonych w skardze. Minister Gospodarki ponownie rozpatrując sprawę powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony. Po potwierdzeniu przez skarżącą, iż pismo z dnia 26 marca 2008 r. jest wnioskiem o wydanie decyzji uzupełniającej - rozpatrzyć go zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji przez Ministra Gospodarki doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł co do jej wykonania.