VII SA/Wa 1216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym. skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. , znak: [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) w związku art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego - tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 15 maja 2008r. wniesionego przez Spółdzielnię Budowlano -Mieszkaniową [...] od decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wskutek zgłaszanych informacji w dniu 10 kwietnia 2008r. przedstawiciel Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej W. przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. budynku. W związku z powyższym Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...] zobowiązał właściciela budynku do zapewnienia drogi pożarowej do budynku, która spełniałaby wymagania przepisów ochrony przeciwpożarowej. Od powyższej decyzji odwołała się Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] w W. zarzucając zastosowanie niewłaściwych przepisów i nakładania nieuzasadnionych obowiązków w odniesieniu do budynku, który został wybudowany w latach 1977 - 1982. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji podniósł, że obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji jest obowiązkiem samoistnym, wynikającym z § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) i ma zastosowanie również w odniesieniu do istniejących budynków. Organ podkreślił, że obowiązek ten został wprowadzony w życie w ramach standaryzacji wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego budynków przed wejściem Polski do Unii Europejskiej. Istniejący natomiast w chwili obecnej stan w rozpatrywanym budynku, polegający na braku dojazdu pożarowego spełniającego wymagania techniczne - w przypadku pożaru nie zapewnia możliwości prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo-gaśnicze PSP. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że z rozpoznania dokonanego przez organ pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że lokalne uwarunkowania na terenie odnoszące się m.in. do parametrów szerokości drogi, przebiegu na ograniczonej długości ściany budynku oraz braku zakończenia drogi placem manewrowym o wymaganych wymiarach lub innym rozwiązaniem umożliwiającym powrót pojazdów bez zawracania uniemożliwiają dojazd do budynku dla jednostek PSP oraz prowadzenie działań ratowniczych. Powyższe ustalenia zostały również potwierdzone przez miejscową jednostkę ratowniczo-gaśniczą PSP. Organ uznał zatem, że stan powyższy nie zapewnia wymaganego bezpieczeństwa pożarowego budynku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, iż nałożony obowiązek egzekwowany jest w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, a nie stan prawny obowiązujący w okresie zarówno uzyskania zgody na budowę jak również pozwolenia na użytkowanie budynku. Ponadto w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie zostały wymienione przypadki, w których nie stosuje się przepisów tegoż rozporządzenia w stosunku do obiektów wzniesionych przed jego wejściem w życie. W rezultacie łączenie przez stronę przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia z postanowieniami § 207 ust. 2 i § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest nieuprawnione - bowiem każdy z nich funkcjonuje odrębnie i dotyczy różnego zakresu wymagań. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyjaśnił również, że zagrożenie życia, o którym stanowi § 207 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002r. nie jest determinowane warunkami dojazdu pożarowego, a jedynie nieprawidłowościami określonymi § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), w związku z czym zarzuty strony w tym zakresie są niezasadne. Organ przypomniał także, że strona została pouczona o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych, stosownie do wskazań § 12 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003r. z zachowaniem trybu w nim określonego. Wskazał, że stosowanie rozwiązań zamiennych dopuszczalne jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, przy czym wymieniony organ PSP może dokonać oceny lokalnych uwarunkowań oraz możliwości zastosowania proponowanych przez stronę rozwiązań zamiennych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zaakcentował również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej ponosi właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, m.in. zapewniając osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość prowadzenia działań ratowniczych, natomiast stosownie do art. 26 ustawy z dnia 26 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667) właściwy organ uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Powyższa decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w zw. z § 16 ww. rozporządzenia oraz art. 47 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 207 ust. 2, § 2 ust. 1 i § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie to w ocenie skarżącej polega na nieprawidłowym i bezpodstawnym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r., obowiązującego od dnia 26 lipca 2003r. wydanego na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej, która obowiązuje od dnia 26 września 1991 r., do budynków wybudowanych przed dniem wejścia w życie wymienionych wyżej aktów prawnych oraz z naruszeniem warunków technicznych, którym odpowiadał budynek przy ul. [...] z chwilą oddania go do użytkowania - wbrew dyrektywie interpretacyjnej wynikającej z przepisów § 207 ust. 2 i § 330 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku zapewniając jego ochronę przeciwpożarową jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, które są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego aktu przepisy rozporządzenia - także w zakresie bezpieczeństwa pożarowego - stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz do związanych z nimi urządzeń budowlanych, a zatem także przejazdów i placów, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 tegoż rozporządzenia, który mówi, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził analizy przepisów prawa, które znajdują zastosowanie w przedmiotowych okolicznościach faktycznych, lecz przyjął bezkrytycznie stanowisko, że poprawa warunków prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych jest wystarczającą podstawą zobowiązania Spółdzielni do całkowitej przebudowy urządzeń związanych z budynkiem (istniejących od blisko 30 lat przejazdów i dojazdów) niezależnie od przeszkód technicznych i finansowych z tym związanych oraz pomimo nie przeprowadzania innych prac związanych z przebudową lub zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Komendant Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. bezspornie ustalił w trakcie czynności kontrolnych istnienie nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego w budynku zlokalizowanym na ulicy [...] w W., czego nie kwestionuje skarżąca. Przede wszystkim zwrócił uwagę, że droga przeciwpożarowa nie biegnie wzdłuż całego boku budynku, nie kończy się odpowiednim placem manewrowym, zaś przy drodze zlokalizowane są drzewa utrudniające manewrowanie jednostek ochrony przeciwpożarowej. Taki stan rzeczy jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Zgodnie z § 11 ust. 1 tego aktu wykonawczego do budynku zlokalizowanego przy ul. [...] powinna być doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego. Droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, a w przypadku gdy szerokość budynku jest większa niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m, a pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa (§ 11 ust. 2). Dodatkowo, stosownie do § 11 ust. 6 cytowanego rozporządzenia droga pożarowa powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m x 20 m lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania. Wymaganie to nie dotyczy końcowego odcinka drogi pożarowej o długości do 15 m. Nie ulega zatem wątpliwości, że – jak słusznie podniósł organ - istniejący stan polegający na braku właściwego dojazdu pożarowego spełniającego wymagania techniczne - w przypadku pożaru nie zapewnia możliwości prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo-gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej. W tej sytuacji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej miał nie tylko podstawy ale wręcz obowiązek wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w powyższym zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1. nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, 2. wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca, kierując się koniecznością zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej i wagą zapobiegania zagrożenia dla ludzi i mienia zdecydował, że decyzje te podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją polegające na zapewnieniu odpowiedniej drogi dla jednostek Państwowej Straży Pożarnej nie wynika z przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Należy podzielić całkowicie pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązki wynikające z treści ww. rozporządzenia mają charakter samoistny i niezwiązany bezpośrednio z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie ulega również wątpliwości, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia mają zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie przedmiotowego aktu wykonawczego. Warto w tym miejscu przytoczyć treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06, w którym wyrażono pogląd całkowicie akceptowany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny (w ślad za uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, publ. OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124) ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. To na właścicielu budynku obiektu budowlanego lub terenu – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej – ciąży obowiązek przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, a nie tylko – jak podniosła Spółdzielnia przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Dlatego należy uznać, że niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w zw. z § 16 ww. rozporządzenia oraz art. 47 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej W niniejszej sprawie nie znajdują również zastosowania powołane w skardze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stosownie do treści § 2 tego aktu wykonawczego, na który powołuje się skarżąca, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, który stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zgodnie natomiast z § 330 przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów lub zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie przy projektowaniu i budowie budynków należy przestrzegać norm dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, tym niemniej § 207 ust. 2 i § 330 nie dotyczy wszystkich przepisów regulujących ochronę przeciwpożarową ale wyłącznie przepisów przedmiotowego aktu wykonawczego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bezpieczeństwu pożarowemu poświęcony został Dział VI zawierający szereg przepisów dotyczących m. in. klasy odporności ogniowej poszczególnych elementów konstrukcyjnych i właśnie do tych przepisów ma zastosowanie cytowane przez skarżącą przepisy § 207 ust. 2 i § 330 powołanego rozporządzenia. Normy te natomiast nie dotyczą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w którym – jak słusznie wskazał organ - nie zostały wymienione przypadki wyłączające zastosowanie przepisów tego rozporządzenia w stosunku do obiektów wzniesionych przed jego wejściem w życie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.