II SA/Wa 725/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. na podstawie § 30 ust. 1 i § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1015 ze zm.) w związku z art. 134 kpa – rozpatrując odwołanie obrońcy A. Ż., adwokata M. K. od orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] lutego 2008 r., wydanego przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o uznaniu funkcjonariusza A. Ż. winnym popełnienia czynu, za który ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną i odstąpieniu od wymierzenia kary, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2008 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał orzeczenie nr [...] o uznaniu A. Ż. winnym popełnienia czynu za co ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną i o odstąpieniu od wymierzenia kary. W orzeczeniu zostało zawarte prawidłowe pouczenie o przysługującym prawie do złożenia odwołania do Komendanta Głównego Straży Granicznej za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w terminie 7 dni od jego doręczenia. Orzeczenie zostało doręczone obwinionemu w dniu 7 lutego 2008 r. W dniu 14 lutego 2008 r. orzeczenie doręczono obrońcy obwinionego – adwokatowi M. K. Jak wskazał organ z § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej wynika, że obwiniony może wnieść na piśmie odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego w terminie 7 dni od daty doręczenia orzeczenia za pośrednictwem przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych, w tym wypadku do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Przepis § 19 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie ze stosowanym odpowiednio § 19 ust. 2 rozporządzenia w przypadku doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach orzeczenia, od którego przysługuje odwołanie, termin do złożenia odwołania liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Pierwsze doręczenie nastąpiło obwinionemu w dniu 7 lutego 2008 r. i termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 14 lutego 2008 r. Stąd też wniesione w dniu 21 lutego 2008 r. odwołanie obrońcy uznać należało za złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 40 § 1 i § 2 kpa, zastosowanie § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, jako naruszającego art. 42 § 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji pozostającego w sprzeczności z art. 40 § 1 i § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu, obwiniony może wnieść na piśmie odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego w terminie 7 dni od daty doręczenia orzeczenia za pośrednictwem właściwego przełożonego w sprawach dyscyplinarnych. Wskazano również na § 19 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, który stanowi, iż w przypadku rozbieżności terminowej w doręczeniu orzeczenia zarówno dla obrońcy jak i obwinionego, termin do złożenia odwołania biegnie od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Powołując się na przytoczone wyżej przepisy uznano, że odwołanie obrońcy z dnia 21 lutego 2008 r. zostało wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu, gdyż obwinionemu doręczono je w dniu 7 lutego 2008 r. i w związku z tym, termin do wniesienia odwołania od orzeczenia ustalono na dzień 14 lutego 2008 r. Natomiast w dniu 14 lutego 2008 r. orzeczenie doręczono na adres obrońcy funkcjonariusza, który wniósł odwołanie w dniu 21 lutego 2008 r., tj. z zachowaniem 7 dniowego terminu. Delegacja do wydania rozporządzenia została zawarta w art. 136 b ust. 6 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), który wskazuje, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia tryb przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego, przesłanki wymierzania kar, ich wykonanie, tryb odwoływania się od kar, a także właściwość przełożonych w sprawach dyscyplinarnych, uwzględniając zakres władzy dyscyplinarnej przełożonych, przypadki, w których postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, czas trwania postępowania dyscyplinarnego, prawa obwinionego, podstawy zawieszania postępowania oraz okoliczności jego wznawiania, rodzaje wydanych orzeczeń, a także dokumenty wydawane w tych sprawach (...). Wskazać należy, że zakres udzielonej delegacji jest niezwykle szeroki. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt U 6/06, warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest wydanie go na podstawie delegacji ustawowej, ale także – wydanie go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy nie może być przy tym rekonstruowany arbitralnie w oderwaniu od konstrukcji ustawy, która zawiera delegację, a ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może się opierać na domniemaniu, iż dotyczy materii, która nie została w nim wymieniona. Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy nie może treści zawartych w ustawie, z której wynika upoważnienie do jego wydania, przekształcać, modyfikować, ani też w żaden sposób uzupełniać. Zgodnie z powyższym rozporządzenie: 1. może zostać wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, tzn. nieopartego tylko na domniemaniu, ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w zakresie określonym w upoważnieniu, 2. musi się mieścić – co do przedmiotu i treści normowanych stosunków – w granicach upoważnienia ustawy do wydania takiego aktu i ma być wydane w celu wykonania ustawy, 3. musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją oraz ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, tj. zarówno z tym aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, jak i ze wszystkimi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni i pośredni regulują materię, będącą przedmiotem danego rozporządzenia. Ze sformułowania warunków legalności i konstytucyjności rozporządzeń wynika zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, zakaz wydawania takich rozporządzeń, które nie mieściłyby się w granicach upoważnienia ustawy oraz zakaz wydawania rozporządzeń sprzecznych z Konstytucją i ustawami. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP: "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Podkreślić należy, że niedopuszczalne jest sformułowanie upoważnienia ustawowego w istocie uprawniającego nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań bądź wskazówek. W ocenie Sądu, omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie bardzo szerokiego upoważnienia i w istocie doprowadziło do sytuacji, że zawarto w nim cały bardzo szeroki kompleks zagadnień. Rozpoznając skargę w sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, należy się posłużyć poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt K 47/05 w zakresie dotyczącym reprezentowania funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji oraz Służby Celnej w postępowaniu dyscyplinarnym przez podmioty występujące w roli ich obrońców. Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne, zawężenie zakresu prawa do obrony, poprzez pozostawienie jedynie prawa do ustanowienia obrońcy, za jego zgodą spośród funkcjonariuszy. Odebranie funkcjonariuszom uprawnienia do ustanowienia obrońcą w postępowaniu dyscyplinarnym adwokata czy radcy prawnego uniemożliwiło realizowanie istotnego elementu prawa do obrony (w sensie formalnym), zagwarantowanego każdemu w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP "każdy przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu". Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 lutego 2004 r., sygn. akt SK 39/02: "Konstytucyjne prawo do obrony należy rozumieć szeroko, jest ono bowiem nie tylko fundamentalną zasadą procesu karnego, ale też elementarnym standardem demokratycznego państwa prawnego. Prawo to przysługuje każdemu od chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego, aż do wydania prawomocnego wyroku, obejmuje również etap postępowania wykonawczego. Prawo do obrony ma w procesie karnym wymiar materialny i formalny. Obrona materialna to możliwość bronienia przez oskarżonego jego interesów osobiście. Obrona formalna to prawo do korzystania z pomocy obrońcy z wyboru lub z urzędu. Obrońca jest pełnomocnikiem oskarżonego, jego procesowym przedstawicielem, a jego głównym zadaniem jest ochrona oskarżonego w taki sposób, by cel procesu karnego osiągnięty został z zachowaniem prawa do obrony". Nie ulega wątpliwości, że postępowania karnego o którym mówi wprost art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, nie można utożsamiać z postępowaniem dyscyplinarnym. Z drugiej jednak strony Trybunał Konstytucyjny zawsze stał na stanowisku, że wszystkie gwarancje ustanowione w rozdziale II Konstytucji RP znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Gwarancje te odnoszą się bowiem do wszystkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także postępowań dyscyplinarnych. Dalej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że obrona funkcjonariusza powierzona innemu funkcjonariuszowi, nie gwarantuje przy dołożeniu przez nich największej staranności, należytego poziomu obrony obwinionego, który w większym stopniu zapewnić może zawodowy prawnik. Wobec powyższego, zdaniem Sądu regulacja zawarta w § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż w przypadku rozbieżności terminowej w doręczeniu orzeczenia zarówno dla obrońcy jak i obwinionego, termin do złożenia odwołania biegnie od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej, jest naruszeniem konstytucyjnego prawa do obrony wyrażonego w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP. Ustanowienie profesjonalnego obrońcy, adwokata czy radcy prawnego, jest realizacją formalnego prawa do obrony, poprzez staranność, profesjonalizm jaki w większym stopniu może zapewnić tylko zawodowy prawnik. Istota ustanowienia pełnomocnika procesowego polega na zapewnieniu obwinionemu formalnego prawa do obrony, a więc czynności procesowe powinny być dokonywane przez ustanowionego pełnomocnika. Zasada ta jest w pełni realizowana w przepisach Kodeksu postępowania karnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W Kodeksie postępowania administracyjnego potwierdzenie tej zasady następuje w treści art. 40 § 2 kpa, który wskazuje: "w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika wszelkie pisma kierowane do strony doręcza się temu pełnomocnikowi". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli stronie działającej przez pełnomocnika doręczono decyzję znacznie wcześniej niż pełnomocnikowi, a ten wniósł odwołanie w jego imieniu, odwołanie należy uznać za wniesione w terminie. W takiej sytuacji skutki doręczenia pisma stronie działającej przez pełnomocnika, wywołuje wyłącznie doręczenie pisma pełnomocnikowi. Bezskuteczne jest doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. Jeżeli doręczono pismo stronie i pełnomocnikowi, doręczenie stronie wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. W świetle powyższych rozważań, iż cytowany przepis rozporządzenia narusza konstytucyjne prawo do obrony, w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o Straży Granicznej należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie, organ ponownie powinien rozważyć, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie w oparciu o art. 40 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.