II SA/Rz 495/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wzrost wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. do wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2KPA oraz w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania W. S. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło kwestionowaną decyzję w całości, umarzając jednocześnie postępowanie organu I instancji w tej sprawie. Powołana decyzja Wójta Gminy ustalała opłatę w wysokości 21.657,30 zł za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającej ze zbycia przez W. S. na rzecz małżonków G. i K. Ż. swojego udziału wynoszącego 1/2 część we współwłasności nieruchomości położonej w miejscowości K. i składającej się z działek nr 426/2, 427/2, 432, 433, 434, 435, 436/1, 439, 1182 i 1183. Rozstrzygnięcie to ustalało równocześnie, iż zobowiązanym do uiszczenia powyższej opłaty jest W. S. Decyzję wydano opierając się na fakcie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości K. (uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...]), a także mając na uwadze wypis z aktu notarialnego (repertorium A nr [...]) zawierający umowę sprzedaży przez W. S. działu we współwłasności wymienionej nieruchomości stanowiących działki nr 426/2, 427/2, 432, 433, 434, 435, 436/1, 439, 1182 i 1183 w K. Ponadto, podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wzrost jej wartości w wyniku uchwalenia tego planu. Uwzględniając ustalenia operatu Wójt Gminy przyjął, że wobec wzrostu wartości nieruchomości przypadającego na 1/2 udziału w wysokości 72.191 zł, kwota 30 % opłaty za wzrost wartości ustalonej w miejscowym planie wynosi 21.657,30 zł. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się W.S. składając od niej odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego m. in. art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez określenie wzrostu wartości nieruchomości niezgodnie z tym przepisem oraz naruszenie przepisów postępowania, polegające na wadliwej ocenie zebranych w sprawie dowodów, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołujący się postawił zarzut nieprawidłowego uzasadnienia tak faktycznego, jak i prawnego decyzji. Zwrócił uwagę, że podstawą pobrania opłaty planistycznej powinien być związek przyczynowy między uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości. Tymczasem, w niniejszej sprawie ustalono przedmiotową opłatę w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z upływu czasu powodującym, iż wszelkie nieruchomości przybierają na wartości. W ocenie składającego odwołanie, horyzont czasowy umożliwiający zaobserwowanie tendencji rynku nieruchomości w kontekście porównania ich cen, powinien być odpowiednio długi i np mieścić się w granicach pół roku przed uchwaleniem miejscowego planu i pół roku po jego uchwaleniu. Odwołanie zarzuca również, że operat szacunkowy, na którym opiera się kwestionowana decyzja zawiera porównanie cen nieruchomości położonych tylko na terenie K. a dla zachowania pełnego obiektywizmu powinien zawierać analizę porównawczą wartości nieruchomości położonych w innej miejscowości, o podobnej odległości od miasta, o podobnym dostępie do drogi itp. Uchylając skarżoną decyzję i umarzając postępowanie przed organem I instancji, organ odwoławczy wyraził pogląd, iż opierając się na językowej wykładni pojęcia "zbycie nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że nie obejmuje ono sytuacji, gdy właściciel nieruchomości zbywa udział we współwłasności. Decyzję SKO zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Prokuratury Rejonowej, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zbycie udziałów we współwłasności nieruchomości nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca zwróciła uwagę, iż podstawą do ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą jest zbycie nieruchomości, przy czym bez znaczenia jest czy zbyciu podlega prawo własności do całości nieruchomości lub tylko jej części, czy też prawo użytkowania wieczystego bądź też tylko współudział w takim prawie. Dla określenia korzyści osiągniętych z faktu wejścia w życie nowego planu i spowodowanego tym faktem wzrostu wartości gruntu nie jest konieczne fizyczne wyodrębnienie zbywanej części przysługującego sprzedającemu prawa. Zdaniem skarżącego, przyjęcie stanowiska że cała nieruchomość musi być zbyta oznaczałoby, że Wójt mógłby wszcząć postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty dopiero po sprzedaży ostatniej części nieruchomości, co wymierzenie opłaty czyniłoby niemożliwym. Ponadto taka interpretacja przedmiotowego przepisu mogłaby prowadzić do nadużyć właścicieli nieruchomości, którzy w celu uniknięcia obowiązku uiszczenia opłaty pozostawiliby sobie własność niewielkiej części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia jest pomiędzy stronami bezsporny i przedstawia się następująco. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 17.11.2006 r., Rep. A Nr [...] W. S. przeniósł na G. Ż. i K. Ż. własność swojego udziału wynoszącego ½ część w nieruchomości położonej w miejscowości K. stanowiącej działki nr 426/2, 427/2, 432, 433, 434, 435, 436/1, 439, 1182 i 1183. Dla terenu na którym położone są przedmiotowe działki uchwałą Rady Gminy uchwalony został w dniu [...].12.2002 r. nowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego. W planie tym doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek. W uchwale w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego ustalono 30% stawkę służącą naliczeniu jednorazowych opłat za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Planu. Mając na uwadze taki stan faktyczny organ I instancji, po uzyskaniu informacji o sprzedaży przez W. S. udziału w nieruchomości stanowiącej działki nr 426/2, 427/2, 432, 433, 434, 435, 436/1, 439, 1182 i 1183 wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego organ ustalił, że przyrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia Planu dla udziału przypadającego w tej nieruchomości W. S. wynosi 72.191 zł, dlatego przedmiotową decyzją ustalił opłatę za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Planu w wysokości 21.657,30 zł. Organ II instancji zaskarżoną decyzją w oparciu o przepis art. 138 § 2 pkt 2 KPA uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie uznając, że opłata może zostać wymierzona jedynie w przypadku zbycia przez właściciela całej nieruchomości. Zdaniem organu pod dyspozycję przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podpada zbycie udziału w nieruchomości. Ta właśnie kwestia pomiędzy stronami niniejszego postępowania pozostaje sporna. Rozstrzygając wskazany problem Sąd orzekający w niniejszym składzie uznaje, że stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji na aprobatę nie zasługuje. Podstawę materialnoprawną wymierzenia opłaty za wzrost wartości nieruchomości stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przewiduje on, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że jednorazową opłatę o której mowa w poprzednim akapicie pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności pod warunkiem, iż wartość zbywanej nieruchomości (jej części lub udziału) wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Literalne brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może powodować pewną wątpliwość, czy przepis ten dotyczy również zbycia części nieruchomości lub udziału w niej, wobec braku ustawowego stwierdzenie, że przepis ten dotyczy również "zbycia części nieruchomości lub udziału w niej". Zauważyć jednak należy, że w zakresie zagospodarowania przestrzennego nie jest najważniejszy aspekt podmiotowy pojęcia nieruchomości. W planie zagospodarowanie przeznacza się dane grunty na określony cel nie dlatego, że stanowią one własność określonego podmiotu, lecz z uwagi na ich cechy przedmiotowe, okoliczności faktyczne i prawne, które powodują, że dany grunty nadają się do przeznaczenia ich na określony cel społeczno-gospodarczy. Granice obszarów gruntów przeznaczone na określony cel w planie zagospodarowania przestrzennego często nie pokrywają się i nie muszą pokrywać się z granicami nieruchomości należących do konkretnego właściciela lub właścicieli. Grunty należące w rozumieniu kodeksu cywilnego do jednej nieruchomości mogą być w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na różne cele. Takie różne przeznaczenie części tej samej nieruchomości (z punktu widzenia kodeksu cywilnego) prowadzi w efekcie do podziału jej gruntów na odrębne jej części z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, jeżeli w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma definicji pojęcia "nieruchomość" to określając to pojęcie, dla potrzeb planowania przestrzennego trzeba mieć na uwadze materię, którą ta ustawa reguluje. W rezultacie nieruchomością w rozumieniu planowania przestrzennego jest część gruntu określonego właściciela przeznaczona w planie zagospodarowanie przestrzennego na ściśle określony cel. Przy zbywaniu nieruchomości o określonym przeznaczeniu w zagospodarowaniu przestrzennym następuje geodezyjne wyodrębnienie gruntu dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego. Zbyciu podlega określona, wydzielona obszarowo część gruntu, która staje się odrębną nieruchomością. Taką właśnie nieruchomość miał na myśli ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym operując pojęciem "zbycie nieruchomości". Ustawodawca w takim pojęciu nieruchomości zawarł również udział we współwłasności "zbywanej nieruchomości". Umiejscowienie poza takim pojęciem "zbywania nieruchomości" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbycia udziału w nieruchomości byłoby nieracjonalne i mogłoby prowadzić do uczynienia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy martwym. Przyjęcie odmiennego stanowiska polegającego na tym, że zbyta musi być cała nieruchomość mając na myśli zarówno sytuację zbycia całej powierzchni nieruchomości sprzed uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zbycia udziałów wszystkich współwłaścicieli nieruchomości powstałej po uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego do tego by można było wymierzyć jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy prowadzi do podważenia sensu ustanowienia takiej opłaty poprzez łatwą możliwość doprowadzenia do przedawnienia możliwości zgłoszenia takiego roszczenia poprzez przykładowo zbycie 99/100 części nieruchomości, a zbycie udziału wynoszącego 1/100 część następowałoby po terminie określonym w art. 37 ust. 4 ustawy. Należy zwrócić uwagę, że przyjęcie rozumowania SKO prowadziłoby do wniosku, że nie można wymierzyć jednorazowej opłaty od wzrostu wartości zbywanej nieruchomości od jakiejkolwiek nieruchomości, która pozostającej we współwłasności, ponieważ ustawa mówi o "zbyciu nieruchomości", a nie o "zbyciu udziałów w nieruchomości" nawet w przypadku zbycia całej nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli. Takie stanowisko jest nielogiczne i sprzeczne z intencją ustawodawcy. W takiej sytuacji proponowana przez organ II instancji literalna wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać przez Sąd zaakceptowana. Interpretacja przepisu art. 36 ust. 4 ustawy dokonana przez Sąd w zakresie zbycia części nieruchomości znalazła aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 stwierdził, że jednorazową opłatę o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym pobiera się również w wypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie interpretacja dokonana przez Sąd w zakresie możliwości zbycia udziału w nieruchomości i obciążenia opłatą współwłaścicieli jest aprobowana przez NSA, choćby w wyroku z dnia 9.11.2005 r., sygn. akt OSK 160/05, gdzie Sąd stwierdził, że jeżeli w sprawie ustalenia opłaty planistycznej występuje dwóch współwłaścicieli nieruchomości, to organ wymierzając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych musi bardzo precyzyjnie określić czy wymierzana opłata nakładana jest na każdego z osobna czy też solidarnie na każdego z nich. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że stanowisko organu II instancji w zakresie przyczyn niedopuszczalności wymierzenia W. S. jednorazowej opłaty nie zasługuje na aprobatę, stąd też zaskarżoną decyzję wyeliminował z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona analizy zarzutów skarżącego pod kątem prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wymierzenia opłaty oraz pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu W. S. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.