IV SA/Wa 1384/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. D. i K. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1384/08 UZASADNI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M., gmina T. w części wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...] o powierzchni 0,22 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,23 ha wydzielonej K. i M. D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Minister wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. zatwierdzono projekt scalenia opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 1989 r. nr 58, poz.349), zwanej dalej "ustawą". Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2006 r. M. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działka nr [...], wydzielonych na rzecz M. i K. małż. D. oraz gruntów oznaczonych jako działka nr [...], wydzielonych na rzecz ojca wnioskodawcy L. J. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji w zakresie wyżej podanym. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wnieśli M. i K. małż. D., zwani dalej "skarżącymi". Rozpatrzywszy odwołanie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ wskazał, iż skarżący otrzymali grunty zamienne z nadwyżką 4,00 jednostek szacunkowych, co stanowi 21,05% wartości gruntów poddanych scaleniu, a zatem nastąpiło rażące naruszenie art.8 ust.1 ustawy, zgodnie z którym uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Ponadto, w przedmiotowej sprawie nie uzyskano zgody zarówno ojca wnioskodawcy, jak i skarżących na objęcie postępowaniem scaleniowym ich gruntów zabudowanych i na zmianę granic siedliskowych, a mimo to scaleniem objęto ich zabudowane działki nr [...]. Zaprojektowana w wyniku scalenia granica między działkami oznaczonymi po scaleniu numerami [...] znacznie odbiega od uznawanej dotychczas przez strony granicy. Ponadto, włączenie pasa gruntu, który stanowił jednocześnie zwyczajową drogę dojazdową, do poscaleniowej działki nr [...] skarżących, spowodowało brak dojazdu do wydzielonej w wyniku scalenia ojcu wnioskodawcy działki nr [...]. Podsumowując swoje rozważania, organ wskazał, iż scalenia gruntów w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości dokonano z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na decyzję Ministra skarżący podnieśli zarzuty: 1) naruszenia art.2 ust.3 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż objęte scaleniem grunty należące do ojca wnioskodawcy były zabudowane i wymagały pisemnej zgody jego właściciela na scalenie, 2) naruszenia art.8 ustawy poprzez przyjęcie, iż nieotrzymanie w wyniku scalania gruntów o równej wartości lub o wartości przekraczającej 3% stanowi rażące naruszenie prawa i w efekcie prowadzi do nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należy uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega w związku z powyższym wątpliwości, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia nieruchomości byli w obu instancjach oboje skarżący. Zaskarżona do Sądu decyzja Ministra zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] - z art.127 §1 i §2 k.p.a. wynika bowiem, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W ocenie Sądu jednakże organ odwoławczy, wbrew ciążącym na nim powinnościom, nie dokonał - przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy - wyczerpującej kontroli formalnej wniesionego odwołania, w wyniku czego istotna kwestia o charakterze procesowym nie została wyjaśniona. Wprawdzie w treści zaskarżonej decyzji Ministra wskazano, iż zapadła ona po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez oboje skarżących ("po rozpatrzeniu odwołania M. i K. D."), to uwadze organu odwoławczego uszedł fakt, iż odwołanie to podpisane zostało wyłącznie przez K. D. Obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji wezwanie M. D. - w trybie art.64§2 k.p.a. - do uzupełnienia pisma o złożenie na nim podpisu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie jej odwołania bez rozpoznania, ewentualnie wezwanie skarżącego - w tym samym trybie - do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi naruszenie art.64§2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.40§1 k.p.a. pismo doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W świetle poglądów wyrażonych w orzecznictwie NSA, które Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela, pisma w postępowaniu administracyjnymi kierowane do strony winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Doręczenie pisma obojgu małżonkom jest sprzeczne z treścią art. 40 k.p.a. W sytuacji gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz decyzji brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko osobie kwitującej jej przyjęcie. Osoba ta nie ma możliwości przekazania przesyłki drugiemu adresatowi, bowiem przesyłka jest jedna. Może ona jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji. Nie jest to jednak równoznaczne z doręczeniem decyzji i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego (wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II Sa/Gd 1735/00). Uchybienie tego rodzaju miało miejsce w niniejszej sprawie, albowiem organ odwoławczy skierował do obojga skarżących wyłącznie jedną przesyłkę z zaskarżoną decyzją, co wynika z akt administracyjnych sprawy. Uchybienie powyższe stanowi naruszenie art.40 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z racji wskazanych wyżejj naruszeń przepisów postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy powtórnym rozpatrzeniu odwołania organ ustali - stosownie do uwag zawartych powyżej - czy stroną składającą odwołanie jest również skarżąca, a swoją decyzję doręczy obu małżonkom skarżącym odrębnymi przesyłkami. Z racji uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia procesowe, odnoszenie się przez Sąd do kwestii merytorycznych byłoby przedwczesne. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. C i art. 152 p.p.s.a.