I SA/Wa 823/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Asesor WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skarg S. S. oraz R. Ł., L. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2007 r., orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 , uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 20 lipca 2001 r. S. S., R. Ł., L. S. i S. S. - spadkobiercy poprzedniego właściciela ww. nieruchomości - zwrócili się z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie w dniu 23 lipca 2001 r. zmodyfikowano wniosek poprzez ograniczenie go do części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Decyzją Nr [...] z [...] września 2007 r. Starosta [...] zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działki ewid. nr [...], [...] i [...], uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzeniem, iż stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Jednocześnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], ze względu na sprecyzowanie wniosku w sprawie zwrotu poprzez ograniczenie żądania do pozostałych działek. W złożonym od tej decyzji odwołaniu Prezydent W. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu ww. nieruchomości i wniósł ojej uchylenie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1978 r. znak [...], w związku z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla "[...]", zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] kwietnia 1975 r. Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości określała cel wywłaszczenia jako budowa osiedla "[...]". Z tak określonego w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej. Należy przy tym podnieść, że ustalenie rodzaju inwestycji jaka miała być zrealizowana na określonej części wywłaszczonego gruntu powinno być dokonane w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci tego planu. Analiza zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego jak również uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje jednak, iż organ ten nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy zwracana nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Starosta [...] w zakresie oceny przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia ograniczyła się jedynie do powołania pisma Zarządu Gminy W. z dnia 24 lipca 1999 r. które zostało skierowane do wówczas nieżyjącego już T. S., informującego iż nieruchomość o pow. ok. [...] m2, stanowiąca część działki ewid. nr [...] w obrębie [...], stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie organ wskazał, iż orzekając o zwrocie ww. działek Starosta [...], mając na względzie dyspozycję art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603; dalej powoływane jako ugn), stwierdził m. in. że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W., który obowiązywał w dniu złożenia wniosku w niniejszej sprawie, przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, co w ocenie Starosty [...] oznacza, iż brak jest przeszkód do zwrotu części nieruchomości, gdyż istnieje możliwość jej racjonalnego zagospodarowania przez wnioskodawców. Akta omawianej sprawy nie zawierają jednak żadnego dokumentu pozwalającego na potwierdzenie powyższych ustaleń organu pierwszej instancji. Ponadto w ocenie organu wojewódzkiego Starosta [...] nie wyjaśnił w sposób należyty zajętego stanowiska. Organ powinien przedstawić argumenty, którymi kierował się zajmując powyższe stanowisko. Odnośnie pkt 3 zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem skarg S. S. oraz R. Ł., L. S. i S. S. S. S. w swojej skardze opisała historię ubiegania się o zwrot nieruchomości, wskazała, że czuję się oszukana przez Gminę W. i Wojewodę [...]. Natomiast pozostali skarżący zarzucili naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem skarżących błędne jest przyjęcie, że pomimo upływu ponad 20 lat od wywłaszczenia nadal zachodzi potrzeba ustalania zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. Natomiast negatywna przesłanka określona w art. 137 ust. 2 ugn nie może mieć znaczenia w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że obecnie nie ma żadnego znaczenia dla sprawy wskazania organu co do konieczności badania przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowy i badania możliwości zagospodarowania części nieruchomości. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził niekonstytucyjność art. 137 ust. 2 ugn, jako zawierającego negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego przy ponownym postępowaniu nie ma żadnej potrzeby badania już tej kwestii. Jednak w dniu wydania zaskarżonej decyzji powołany wyrok jeszcze nie obowiązywał, więc nie można czynić organowi zarzutu naruszenia tego przepisu. 3. Podstawową kwestią mającą kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy jest ustalenie czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 ugn. W tym celu konieczne jest zbadanie czy w okresie wskazanym w tym przepisie doszło do zrealizowania celu zbieżnego z celem wywłaszczenia – w tym przypadku budową osiedla mieszkaniowego. Przy czym ocena ta musi być dokonana zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej. 4. Nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone. Dlatego dla ustalenia przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości konieczna jest analiza planu realizacyjnego. Bez tego w ogóle nie można mówić w takim przypadku o zbadaniu przy została spełniona materialno prawna przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. 5. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w ogóle nie zbadał czy znajdujący się na działce [...] rów stanowi element przewidziany zaświadczeniem lokalizacyjnym oraz czy ta lokalizacja osiedla przewidywała strefy ochronne. W szczególności należało zbadać czy teren przylegający przy wale przeciwpowodziowym nie miał być w założeniu lokalizacyjnym terenem zielonym czyli tzw. strefą ochronną. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń. 6. Samo skierowanie do strony pisma w trybie art. 136 ust. 2 ugn ma na celu poinformowanie o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie oznacza automatycznie uznania, że nieruchomość podlega zwrotowi. Dlatego też organ orzekając o zwrocie nie jest związany treścią takiego oświadczenia i musi samodzielnie ustalić, czy została spełniona materialno-prawna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 7. Słusznie zatem Wojewoda [...] – nie przesądzając wyniku postępowania – nakazał zbadać wszechstronnie sprawę i ustalić kwestię zgodności użytkowania działki jako rów i tereny zielone w kontekście lokalizacji szczegółowej. Nie miał przy tym Wojewoda możliwości samodzielnie przeprowadzić tych ustaleń, skoro ma istotne wątpliwości co do stanu faktycznego i ustaleń organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie był on uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa i prawidłowo zastosował art. 138 § 2 Kpa. 8. Zarzut skargi są więc chybione i nie mogły być uwzględnione. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie określonym w art. 134 ppsa Sąd nie stwierdził, aby wystąpiły inne niż wskazane w skardze uchybienia obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności. W okolicznościach sprawy Wojewoda [...] miał obowiązek uchylić decyzję Starosty [...] i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dlatego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.