I OSK 770/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabela Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 620/08 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] lipca 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 620/08 oddalił skargę G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hrubieszowie z dnia [...] lutego 1971 r., znak: [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi Ś. pow. H. o pow. 7 ha stanowiącej własność J. R. i odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hrubieszowie z dnia [...] lutego 1971 r., znak: [...] w tej samej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że G. R. wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hrubieszowie z dnia [...] lutego 1971 r. o numerze [...] i o zwrot działki nr [...] o pow. 2,93 ha, położonej w miejscowości Ś. gm. M., jednakże wskazana decyzja nr [...] nie jest decyzją wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hrubieszowie, lecz decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1971 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydium z dnia [...] lutego 1971 r. i była ona przedmiotem rozpoznania w ponownym postępowaniu przez Kolegium, które ostatecznie odmówiło wszczęcia postępowania podnosząc, iż G. R. nie posiada interesu prawnego w tym zakresie. Dalej podniesiono, iż ww. decyzja pozbawiała prawa własności J. R., a więc jej wzruszenia mogliby żądać tylko jego spadkobiercy, do których nie należy G. R., bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by to jemu obecnie przysługiwało prawo własności do tej działki. Otóż postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w H. oddalił wniosek G. R. o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej działki, a także wyrokiem Sądu Rejonowego w Hrubieszowie z dnia [...] czerwca 2003 r., sygn. akt [...] oddalono powództwo G. R. przeciwko Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa o eksmisję, w którym podniesiono, iż złożony przez powoda do akt sprawy akt notarialny z 1929 r. nie stanowi tytułu własności G. R. do działki nr [...]; jak również opis gospodarstwa poukraińskiego sporządzony dnia 1...] czerwca 1947 r. przez Wójta Gminy Miączyn, z którego wynika, że własnością O. R. były grunty o pow. 4,50 ha ani też karta przesiedleńcza dla O. R. z dnia [...] czerwca 1947 r. stwierdzająca pozostawienie przez nią we wsi Ś. gruntu o pow. 4 ha. Powyższe, zdaniem SKO świadczy, iż G. R. nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...] o pow. 2,93 ha, a tym samym nie ma przymiotu strony niniejszego postępowania. Skargę na ww. decyzję do sądu administracyjnego wniósł G. R. i domagając się jej uchylenia wskazał, że pierwotnie w 1938 r. działka rodziców nr [...] została scalona wraz z działkami nr[...] i [...] tworząc jedną nieruchomość o pow. ok. 8 ha, którą odebrano skarżącemu w 1962 lub 1963 r., a następnie sprzedano przez Spółdzielnię Produkcyjną innym rolnikom; w 1994 r. Urząd Rejonowy w Zamościu przekazał ją Agencji Nieruchomości Rolnych w Lublinie, do której wystąpił o zwrot jednakże bezskutecznie, bowiem skarżący nie wykazał prawa do spadku po J. R. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie wyczerpało wszystkich środków dowodowych w celu ustalenia tytułu własności skarżącego do przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu prawidłowo uznało, że G. R. nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Hrubieszowie z dnia [...] lutego 1971 r., znak: [...]. Istota żądania skarżącego sprowadza się do zwrotu działki oznaczonej obecnie nr [...], położonej w miejscowości Ś., gmina M. i w przekonaniu skarżącego, to na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1971 r. jego rodzice zostali pozbawieni prawa własności do tej działki, dlatego unieważnienie tej decyzji będzie mogło stanowić podstawę do jej odzyskania przez skarżącego jako ich spadkobiercę. Swego interesu prawnego upatruje on zatem w prawie własności do działki oznaczonej obecnie nr [...]. Badając sprawę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że pogląd skarżącego nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, bowiem nie jest oczywiste, że przedmiotowa decyzja z [...] lutego 1971 r. obejmowała działkę nr [...], której zwrotu obecnie domaga się skarżący; z opinii biegłego geodety mgr inż. K. K., na którą powołuje się skarżący wynika, że w dacie jej wydania działka [...] była użytkowana przez matkę skarżącego – O. R., a więc działka ta nie należała do nieruchomości opuszczonych przez J. R. i przejętych z tego powodu na rzecz Państwa decyzją z dnia [...] lutego 1971 r. Decyzja ta nie wskazywała numerów działek przejmowanych, określając przedmiot przejęcia ogólnie jako "nieruchomość rolną położoną we wsi Ś. pow. H. o pow. ok. 7 ha stanowiącą własność J. R. s. P.". Ponadto, skoro decyzja ta dotyczyła bezpośrednio i wyłącznie J. R., który jest osobą obcą w stosunku do skarżącego G. R., to przede wszystkim J. R. i ewentualnie jego spadkobiercy, którzy z mocy ustawy wchodzą w ogół praw i obowiązków spadkodawcy, posiadaliby przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Osobami uprawnionymi do wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności byliby również uczestnicy tamtego postępowania lub ich następcy prawni, w tym spadkobiercy. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący G. R. nie jest spadkobiercą J. R., a w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia[...] lutego 1971 r. nie brały udziału żadne inne osoby poza J. R., dlatego wykluczone jest, by interes prawny skarżącego mógł wynikać z udziału w tamtym postępowaniu czy też z dziedziczenia po jakimkolwiek uczestniku tamtego postępowania. Dalej Sąd stwierdził, iż nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] lutego 1971 r. obejmowała działkę oznaczoną obecnie nr [...], to akta sprawy nie potwierdzają, by skarżącemu bądź jego rodzicom przysługiwało do tej działki prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w H. oddalił wniosek G. R. o zasiedzenie działki nr [...]; postanowienie to stało się prawomocne, a organy administracji publicznej i inne sądy są nim związane o tyle, że nie mogą samodzielnie ustalić, że skarżący nabył prawo własności tej działki w trybie zasiedzenia. Ponadto występując o stwierdzenie zasiedzenia przyznał tym samym, że nie odziedziczył prawa własności tej działki po rodzicach, a więc potwierdził, że rodzicom prawo takie nie przysługiwało z innego tytułu, w tym również, że i oni nie nabyli własności tej działki poprzez zasiedzenie, w przeciwnym wypadku, Sąd powszechny rozpatrując taki w niosek miałby obowiązek orzec o zasiedzeniu działki nr [...] na rzecz jego rodziców. Brak prawa własności skarżącego i jego rodziców do przedmiotowej działki potwierdził również Sąd Rejonowy w H. w wyroku z dnia [...] czerwca 2003 r. oddalającym powództwo G. R. przeciwko Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Lublinie o eksmisję z działki nr [...]. Z powyższych względów, Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organów administracyjnych za prawidłowe. Wbrew przekonaniu skarżącego unieważnienie nie wpłynęłoby na jego sytuację prawną i nie stanowiłoby podstawy do zwrotu tej działki na jego rzecz, ponieważ działka nr [...] nie była własnością skarżącego ani jego spadkodawców; a tym bardziej gdyby decyzja w rzeczywistości nie obejmowała działki nr [...]. Skarżący może ewentualnie rozważać (o ile wykaże interes prawny) ustalenie przez sąd powszechny, że przysługuje mu względem Skarbu Państwa z jakiegoś tytułu roszczenie o zwrot działki [...], co nie jest możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną zarzucając: naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 w zw. z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że G. R. nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do wszczęcia postępowania administracyjnego – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dotyczącej przejęcia nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący ma interes prawny do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż na jej podstawie rodzice skarżącego zostali pozbawieni prawa własności, zaś stwierdzenie nieważności da podstawę od odzyskania działki, jako zadośćuczynienie za odebranie ziemi rodzinnej. Swój interes prawny skarżący upatruje zatem w prawie własności do działki nr [...], a zebrany materiał dowodowy pozwala na uznanie słuszności roszczeń. Zawnioskowani w sprawie [...] świadkowie złożyli zeznania potwierdzające, iż ziemia byłą użytkowana przez rodzinę R. od 1922 do 1957 r. W 1953 r. działka została skarżącemu odebrana i włączona do Rolniczej Spółdzielni w Ś., do której skarżący nie należał. Z opinii biegłego w sprawie o zasiedzenie wynika, iż obecna działka nr [...] wraz z działkami nr [...] i nr [...] były wydzielone łącznie w wyniku scalenia dla rodziców skarżącego, którą użytkował wraz z matką do 1947 r. – do czasu wyjazdu. Przerwa w użytkowaniu trwała do 1948 r. lub do 1949 r. i następnie nieprzerwanie skarżący ją użytkował do 1953 r. lub 1954 r. Na przedmiotową działkę ani Spółdzielnia, ani Skarb Państwa i J. W. nie uzyskali prawa własności do 1994 r. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Bezsporne w sprawie jest, iż G. R. nie jest następcą prawnym J. R., nie brał również udziału w postępowaniu zwykłym, nie wykazał także, że ma interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji dot. przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność J. R. Przekonanie skarżącego, iż na podstawie tej decyzji przyjęto również działkę stanowiącą jego własność nie uzasadnia tego interesu. W decyzji tej w sposób jednoznaczny stwierdzono, iż przejściu podlega nieruchomość rolna stanowiąca własność J. R. Tak więc ta decyzja nie mogła stanowić podstawy prawnej przejęcia nieruchomości stanowiącej, w ocenie skarżącego, jego własności i nawet w przypadku wykluczenia jej z obrotu prawnego nie mogłaby ta okoliczność stanowić podstawy do zwrotu jej skarżącemu. Ewentualnemu zwrotowi podlegałaby bowiem jedynie nieruchomość rolna stanowiąca ówcześnie własność J. R. i to na jego rzecz lub jego następców prawnych, a nie na rzecz skarżącego. Skarżący bowiem, co jest bezsporne w sprawie, nie jest następcą prawnym J. R. Jeżeli przedmiotową działkę nr [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa, to podstawy tego przejścia nie mogła stanowić rzeczona decyzja z 1971 r. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji jedynie na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej możliwe jest ustalenie tak prawa własności G. R. do przedmiotowej działki jak i ewentualny jej zwrot. Ponieważ decyzja z dnia [...] lutego 1971 r. o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność J. R. w żaden sposób nie odnosi się do interesu prawnego skarżącego i jej wykluczenie z obrotu prawnego także nie wpływa na ten interes, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż G. R. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W takiej sytuacji z przyczyn podmiotowych istniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i organy, stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. zasadnie odmówiły wszczęcia tego postępowania. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.