II SA/Łd 709/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. W.-W. i Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. W.-W. i Z. W. solidarnie kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS W dniu 21 kwietnia 2008 r. G. i S. M. zwrócili się do Starosty P. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr ewid. 16/13, znajdującej w P. przy ul. 15 P. 40. W związku z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania, Z. W. w piśmie z dnia 13 maja 2008 r. oświadczył, iż domaga się odsunięcia projektowanego na działce nr 16/13 budynku gospodarczego na odległość minimum 3m od granicy działki nr 16/12, której jest właścicielem. Obawia się bowiem, że wzdłuż granicy jego działki powstanie, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "płot" o wysokości 5,3m i długości 8m, który zacieni rosnące na jego działce w formie żywopłotu prawie dwumetrowe cyprysy. Tożsame zarzuty, co Z. W. podnieśli w piśmie z dnia 16 maja 2008 r. właściciele działki o nr ewid. 13/1 - M. i D. S. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Starosta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. 16/13 przy ul. 15 P.40 w P. Zdaniem organu, według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r., działka inwestorów znajduje się w jednostce urbanistycznej E.2.1/MN, dla której stosownie do § 16 ust. 1 pkt 5 przewidziano lokalizację garaży i obiektów gospodarczych wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub integralnie z nimi związanych, bądź sytuowanie tych obiektów w granicy działki, z obowiązkiem ich blokowania z już istniejącą zabudową o podobnym przeznaczeniu na działce sąsiada, jeżeli taka zabudowa istnieje. Starosta zauważył ponadto, iż zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, budynki na działce budowlanej sytuuje się w odległościach nie mniejszych niż 3m i 4m od granicy działki sąsiedniej, jeżeli z przepisów odrębnych nie wynika inaczej. W przypadku projektowanego budynku gospodarczego, takim przepisem odrębnym, który dopuszcza sytuowanie projektowanego budynku gospodarczego w granicy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnym było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę. Starosta dodał przy tym, że wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył także inwestycji, co do których występuje obowiązek dokonania zgłoszenia tj. utwardzenie dojść i dojazdów, który został rozpatrzony jako całe zamierzenie budowlane. Od powyższej decyzji w dniu 3 lipca 2008 r. Z. W. i B. W. - W. wnieśli odwołanie, które zostało podpisane wyłącznie przez wnoszącego odwołanie i zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Odwołujący wyrazili swoje niezadowolenie z uwagi na pominięcie przez organ orzekający zgłoszonych przez nich zastrzeżeń, co do usytuowania budynku w granicy. Ich zdaniem, projektowany budynek gospodarczy narusza § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz chronione prawem interesy odwołujących. Działka inwestorów o powierzchni 568m2 i wymiarach 26m x 21,5m jest bowiem wystarczająco duża, by zaprojektować i usytuować budynek zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, przewiduje usytuowanie budynku w granicy tylko wtedy, gdy na działce sąsiada znajduje się zabudowa o podobnym przeznaczeniu, co w realiach rozpoznawanej sprawy nie ma miejsca. W dniu 23 lipca 2008 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło odwołanie D.S., która zażądała odsunięcia projektowanej inwestycji od granicy działki, z uwagi na zacienienie roślin, rosnących na jej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] znak [...] Wojewoda Ł. po rozpatrzeniu odwołania B. W.-W. i Z. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 62 K.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu, Wojewoda podkreślił, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują sytuacji, w której realizacja zamierzeń inwestora byłaby uzależniona od zgody sąsiada na wzniesienie budynku przy granicy działki sąsiedniej. Z materiału dowodowego wynika, iż projektowany budynek gospodarczy będzie usytuowany na obszarze jednostki urbanistycznej E.2.1/MN, w granicy działek o nr ewid. 16/12 i 13/1, dla której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. dopuszcza budowę budynków gospodarczych w granicy. Z analizy graficznej projektu zagospodarowania działki nr 16/13, stanowiącej część projektu wynika, że na działkach sąsiednich brak jest w granicy nieruchomości jakichkolwiek budynków gospodarczych i w związku z tym podnoszony przez odwołującego obowiązek zblokowania budynku gospodarczego nie ma zastosowania w tej sprawie. Zdaniem Wojewody, projektowany budynek, wbrew temu co wywodzi Z. W. odpowiada definicji budynku gospodarczego, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...) i niewątpliwie ma służyć właścicielom nieruchomości przy wznoszeniu budynku mieszkalnego. Odnosząc się do ewentualnej kwestii zacienienia działek sąsiednich, organ odwoławczy wskazał, iż obowiązujące w tym zakresie przepisy, w tym § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) regulują wyłącznie problematykę nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych. Nie dotyczą natomiast zacienienia samej działki. Niemniej jednak, Wojewoda uznał, iż lokalizacja spornego budynku gospodarczego w granicy z działkami o nr ewid. 16/12 i 13/1 jest zgodna z § 13 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury i nie narusza występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Reasumując organ odwoławczy podkreślił, iż jest związany miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego, co uzasadniało utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. Wojewoda poinformował D.S., że jej odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w ostatnim dniu terminu przewidzianego na jego złożenie, jednak już po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ II instancji, wobec czego sprawa nie mogła zostać zakończona wydaniem dwóch decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, B. W.- W. i Z. W. wnieśli o zmianę decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bądź też uchylenie wydanych w sprawie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu, skarżący zarzucili organom orzekającym błędną wykładnię § 16 ust. 1 pkt 5 tiret 10 miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego miasta P., podnosząc iż z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że istnieje możliwość lokalizacji: 1. garaży i obiektów gospodarczych wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub, 2. garaży i obiektów gospodarczych integralnie z nim związanych bądź 3. garaży i obiektów gospodarczych sytuowanych w granicy działki - z obowiązkiem ich zblokowania z już istniejącą zabudową o podobnym przeznaczeniu na działce sąsiada, jeżeli taka zabudowa istnieje. W ocenie skarżących, przecinek postawiony po wyrazie "działki" jednoznacznie wskazuje, że trzy sytuacje, o których wyżej mowa wymagają spełnienia warunku opisanego po przecinku, czyli obowiązku zblokowania obiektów gospodarczych z już istniejącą zabudową o podobnym przeznaczeniu na działce sąsiada, jeżeli taka zabudowa istnieje. Na działce odwołujących zabudowa taka nie istnieje, wobec czego niedopuszczalne jest sytuowanie projektowanego budynku gospodarczego w granicy. Taką wykładnię potwierdza także wykładnia § 16 ust. 1 pkt 3 tiret e, w myśl którego obowiązuje realizacja ogrodzeń o maksymalnej wysokości 2 metrów. Planowana ściana budynku będzie niewątpliwie ogrodzeniem, o którym mowa w tym przepisie. Dodatkowo skarżący stwierdzili, iż budynek o powierzchni 40 m2 i wysokości 5,3m z pewnością nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu spornej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż podniesione jako jej zarzuty. W niniejszej sprawie organ administracji dopuścił się bowiem naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), a więc innymi słowy, czy akt ten jest zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Starosty P. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia G. i S. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. 16/13, położonej w P. przy ul. P. 40. Decyzja organu II instancji, co wynika niespornie z akt administracyjnych sprawy niniejszej została wydana na skutek rozpoznania przez Wojewodę Ł. niepodpisanego przez skarżącą B. W. - W. odwołania od wspomnianej decyzji organu I instancji z dnia 13 czerwca 2008 r. Ponadto, w toku postępowania odwoławczego, organ uchylił się również od rozpoznania wniesionego w ustawowym terminie odwołania D.S. Podnieść należy, iż po myśli art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Gdy chodzi o decyzje administracyjne, to środkiem prawnym pozwalającym na wszczęcie postępowania odwoławczego jest odwołanie, a w przypadku postanowień – zażalenie. Zasada dwuinstancyjności wyraża się z jednej strony w uprawnieniu strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organ administracji, a z drugiej – obowiązku organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej. Wykorzystanie obu instancji w postępowaniu nie jest jednak obligatoryjne i zależy od swobodnej decyzji strony postępowania. Jednocześnie do zainicjowania postępowania odwoławczego uprawniona jest wyłącznie strona lub uczestnik postępowania. Nie jest innymi słowy dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu, bez stosownej czynności strony. Przeprowadzenie postępowania w II instancji z urzędu dotknięte będzie wadą w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 roku, sygn. akt IV 1303/97, Lex nr 47923, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 roku, sygn. akt III SA 417/00, Lex nr 47217). Wskazać nadto trzeba, iż wszczęcie postępowania odwoławczego uzależnione jest od wniesienia środka odwoławczego w sposób skuteczny. Nie wystarczy zatem, by strona sporządziła jakiekolwiek pismo w zupełnie dowolny sposób. Odwołanie należy bowiem do kategorii procesowej pism sporządzanych w postępowaniu administracyjnym przez stronę (uczestnika postępowania), zwanych w tym postępowaniu podaniami. Stosuje się doń zatem nie tylko przepisy szczegółowe regulujące instytucję odwołania, ale także przepisy dotyczące wszystkich podań. W rozumieniu art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. W przypadku, gdy odwołanie nie spełnia wymagań dotyczących odwołań, czy też w ogóle pism, organ zobowiązany jest, w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. wezwać autora pisma do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Czynności te dotyczą m. in. sytuacji, w której strona wniosła podanie nieopatrzone podpisem, który to obowiązek przewiduje przepis dotyczący wszelkich podań, tj. art. 63 § 3 K.p.a. Dodać przy tym trzeba, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z dwiema opisanymi wyżej sytuacjami. Jak zostało to już wcześniej zauważone skarżąca B. W. - W. konstruując wraz z mężem Z.W. odwołanie nie opatrzyła go podpisem. Podpis pod odwołaniem złożył tylko Z. W. Pomimo tego braku, organ nie skorzystał z dyspozycji art. 64 § 2 K.p.a. i nie wezwał skarżącej do podpisania odwołania. Następnie rozpoznał odwołanie skarżących, pomimo iż nosiło ono nieusunięte braki. W ten sposób naruszono nie tylko normę zawartą w art. 64 § 2 K.p.a., ale również zasadę dwuinstancyjności postępowania, uregulowaną w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy dokonał rozpatrzenia odwołania pomimo, iż nie dysponował skutecznie wniesionym środkiem odwoławczym strony. Tym samym postępowanie odwoławcze wszczęto z urzędu, a więc w sposób niedopuszczalny w świetle art. 15 K.p.a. Podkreślić należy, iż zarówno naruszenie zasady dwuinstancyjności, jak też pominięcie obowiązku wezwania strony do usunięcia braków podania nastąpiło w niniejszej sprawie w sposób jawnie ewidentny. Kolejnym uchybieniem jest uchylenie się przez Wojewodę Ł. od rozpoznania odwołania wniesionego skutecznie przez stronę tegoż postępowania D.S. Organ odwoławczy, ograniczył się bowiem do rozpoznania odwołania tylko państwa W. Podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończyło postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona została w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zobligowany był powstrzymać się od rozpatrzenia odwołania złożonego przez małżonków W., dotkniętego zresztą istotnymi brakami formalnymi do momentu, aż upłynąłby termin do wniesienia odwołania, przysługujący każdej ze stron tego postępowania. Wbrew obawom organu, w takiej sytuacji z pewnością nie naraziłby się on na zarzut przewlekłości postępowania. Tymczasem organ chcąc przestrzegać zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. rozpoznał odwołanie jednej strony i uchylił się od rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania innej strony. Wymienione uchybienia, według składu orzekającego w tej sprawie, kwalifikować trzeba jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli takie, których ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania. Podobny pogląd prezentuje orzecznictwo oraz przedstawiciele doktryny (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/2002- LexPolonica nr 366883, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 roku, sygn. akt I SA 355/83, ONSA 1983/1/40, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 roku, sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2003, s. 719). Konkludując, rozpoznanie jako odwołania B. W. - W. pisma niepodpisanego przez wnoszącą je stronę oraz uchylenie się od rozpoznania odwołania D.S. oznacza, iż Wojewoda Ł. dopuścił się rażącego naruszenia prawa i stwierdzone uchybienia skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zobligowany będzie w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych odwołania B. W. - W. i dopiero po usunięciu owych braków rozpoznać łącznie odwołanie D.S. i skarżących. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W trybie art. 152 Sąd stwierdził, iż kwestionowana decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, zaś w oparciu o art. 200 ustawy orzekł kosztach postępowania. B.C.